L’IRS ne peut pas « réparer » le « problème familial »

Le département du Trésor et l’Internal Revenue Service, avec une ambivalence inhabituelle, ont proposé de modifier un règlement de longue date concernant l’admissibilité aux crédits d’impôt sur les primes [PTCs] par le biais des marchés ou des bourses de la Loi sur les soins abordables (ACA). En vertu de l’ACA, les travailleurs et leurs personnes à charge ne sont pas éligibles aux PTC lorsqu’un travailleur dispose d’une offre «abordable» d’assurance basée sur l’employeur (ESI) offrant au moins une «valeur minimale». Dans un 7 avril 2022 Registre fédéral avis, les agences proposent un nouveau test d’abordabilité pour les personnes à charge des travailleurs avec une offre d’assurance parrainée par l’employeur, déclarant qu’elles ont « provisoirement déterminé » que la règle existante « n’est pas requise par les lois pertinentes ».

Le nouveau critère d’abordabilité proposé est contraire à la loi. Il n’y a qu’un seul test d’abordabilité légal pour ceux qui ont une offre d’ESI, et il s’applique aux travailleurs et à leurs personnes à charge : si un travailleur doit payer plus de 9,5 % du revenu du ménage pour une couverture personnelle, alors elle et ses personnes à charge sont éligibles aux PTC. .

Les agences proposent une justification profondément erronée pour légiférer sur un nouveau test d’abordabilité pour les personnes à charge, confondant une exonération de la pénalité fiscale de l’ACA pour les non-assurés avec un droit à des crédits d’impôt. Après de longues délibérations commençant par la promulgation de l’ACA en 2010, les agences ont correctement rejeté l’interprétation torturée de la loi qu’elles proposent maintenant. La règle actuelle, finalisée en 2013, interprète correctement la loi ; la règle proposée vise à modifier la loi, une prérogative réservée au Congrès.

L’erreur des agences est enracinée dans l’incapacité de faire la différence entre les dispositions du Code fiscal interne (IRC) de l’ACA qui donnent droit à une petite partie de la population aux PTC et les dispositions qui exemptent diverses catégories de personnes non assurées des pénalités fiscales de l’ACA. L’article 36B de l’IRC établit les crédits d’impôt et rend la plupart des Américains et des résidents légaux, ainsi que tous les résidents illégaux, inéligibles. L’article 5000A de l’IRC impose une pénalité fiscale aux personnes non assurées et exempte plusieurs catégories de personnes de la pénalité. (Bien que le Congrès ait réduit cette pénalité fiscale à 0 $, il a laissé la section 5000A dans les livres.)

L’agence affirme à tort, bien que provisoirement, que le sous-alinéa 5000A(e)(1)(C), qui détermine si les personnes à charge non assurées des travailleurs avec une offre d’ESI sont exonérées de la pénalité fiscale, pourrait être interprété comme une « modification » de l’article 36B, rendant ainsi ces personnes à charge éligibles aux PTC. Cette interprétation inadmissible reflète une incompréhension fondamentale de la structure, de l’objet et des dispositions de la loi.

Crédits d’impôt sur les primes (article 36B)

L’article 36B de l’IRC crée un crédit d’impôt sur les primes pour subventionner l’achat d’une couverture d’assurance maladie basée sur l’échange. Les sous-sections (a) et (b) définissent les montants des crédits remboursables et établissent les règles pour leur calcul. La section 36B(c)(2)(B) interdit à des centaines de millions d’Américains – ceux qui ont une autre source publique ou privée de « couverture essentielle minimale » (MEC) – de réclamer le crédit. En plus des bénéficiaires de Medicare et de Medicaid, des bénéficiaires du régime d’assurance maladie pour enfants (CHIP) et des participants au TRICARE, aux prestations de l’Administration de la santé des anciens combattants et à d’autres formes de MEC, cette disposition disqualifie généralement les travailleurs avec ESI et leurs personnes à charge de réclamer des PTC.

Le sous-alinéa 36B(c)(2)(C) prévoit une exception discrète par le biais d’une « règle spéciale pour la couverture essentielle minimale parrainée par l’employeur ». Pour être admissible en tant que MEC, un régime parrainé par l’employeur doit fournir aux travailleurs une couverture qui a au moins une « valeur minimale » et qui est « abordable ». Un travailleur ayant accès à l’ESI qui répond aux deux critères ne peut pas prétendre à un PTC. Les personnes à charge du travailleur non plus.

La loi définit l’abordabilité en se basant exclusivement sur le montant qu’un travailleur doit cotiser pour une couverture personnelle dans le cadre du régime. Un régime parrainé par l’employeur échoue au test d’abordabilité si « la contribution requise de l’employé (au sens de l’article 5000A(e)(1)(B)) à l’égard du régime dépasse 9,5 % du revenu du ménage du contribuable concerné ». Le sous-alinéa 5000A(e)(1)(B), auquel renvoie le sous-alinéa, définit la « cotisation requise » comme « la partie de la prime annuelle qui serait payée par l’individu … pour une couverture personnelle ».

Comme indiqué, il n’y a qu’un seul critère d’abordabilité dans l’article 36B, à la fois pour les travailleurs et leurs personnes à charge. La dernière phrase de 36B(c)(2)(C)(i) établit l’admissibilité des personnes à charge : « Cette clause s’applique également à une personne qui est admissible à s’inscrire au régime en raison d’une relation qu’elle entretient avec l’employé . » Ainsi, si un travailleur paie plus de 9,5 % du revenu du ménage pour une couverture personnelle, alors – et alors seulement – le travailleur et les personnes à sa charge deviennent éligibles aux PTC.

Pénalités et exonérations fiscales (Section 5000A)

Le NPRM suggère provisoirement que l’article 5000A(e)(1)(C) (qui détermine si une personne à charge non assurée est exonérée de la pénalité fiscale pour les non-assurés) pourrait éventuellement être interprété comme une « modification » du critère d’abordabilité pour les travailleurs établi par section 5000A(e)(1)(B) et du test d’abordabilité dans 36B(c)(2)(C)(i). Pour arriver à leur compréhension erronée de la loi, les agences font violence à la structure et au but de la section 5000A.

La section 5000A(a) exige que les « personnes concernées » maintiennent une couverture essentielle minimale. Les paragraphes (b) et (c) établissent des pénalités fiscales pour les personnes concernées qui ne maintiennent pas une telle couverture. Le paragraphe (d) exclut des catégories spécifiques de personnes de la définition de « personne concernée », les exemptant de pénalités même si elles n’ont pas de couverture essentielle minimale.

Le paragraphe (e) exonère des catégories spécifiques de « personnes concernées » non assurées de la pénalité fiscale. L’alinéa e)(1) exempte les « personnes qui n’ont pas les moyens de se couvrir ». Le sous-alinéa (e)(1)(A) établit la règle générale pour déterminer si un particulier satisfait à ce critère : un particulier non assuré est exonéré de la pénalité fiscale si le coût d’une assurance individuelle conforme à l’ACA – la «contribution requise» du particulier – dépasse 8 pour cent de leur AGI.

Les alinéas (B) et (C) établissent des règles spéciales pour les travailleurs et les personnes à charge bénéficiant de l’ESI. Le sous-paragraphe (B) prévoit que si la « cotisation requise » d’un travailleur pour une couverture personnelle dans le cadre du régime d’assurance maladie de son entreprise dépasse 9,5 % du revenu du ménage, le travailleur non assuré est exonéré de la pénalité fiscale. Le sous-paragraphe (C) établit une règle spéciale pour les personnes liées à des employés. Pour ceux qui sont « admissibles à une couverture essentielle minimale par l’intermédiaire d’un employeur en raison d’une relation avec un employé, la détermination en vertu du sous-paragraphe (A) doit être faite par référence à la contribution requise de l’employé. » Il prévoit que le calcul de la « contribution requise » de ces personnes à charge est fondé sur la règle spéciale sous-alinéa (C) plutôt que sur la règle générale énoncée sous (A).

L’alinéa (C) ne peut donc pas être une « modification » de l’alinéa (B), et encore moins du 36B(c)(2)(C)(i). Il s’agit sans ambiguïté d’une règle spéciale pour déterminer si une personne à charge non assurée d’un travailleur avec ESI est exonérée de pénalités fiscales, et rien de plus. Cette exonération des pénalités fiscales ne donne pas droit aux CIP.

Les personnes à charge que 5000A(e)(1)(C) exonère des pénalités fiscales ne sont pas différentes de nombreuses autres catégories de personnes exonérées en vertu des sous-sections 5000A(d)&(e). Celles-ci incluent des exemptions pour les membres de certaines sectes religieuses, les personnes inscrites dans des ministères de partage de la santé, les personnes non présentes légalement aux États-Unis, les personnes incarcérées, les contribuables dont les revenus sont inférieurs au seuil de déclaration, les membres des tribus indiennes et toute personne déterminée par le secrétaire du HHS  » avoir subi des difficultés en ce qui concerne la capacité d’obtenir une couverture en vertu d’un plan de santé qualifié. »

Toutes ces personnes sont exonérées de la pénalité fiscale établie à l’article 5000A, et aucune d’entre elles, malgré cette exonération, n’est éligible aux PTC. Il en va de même pour les ayants droit des travailleurs ayant une offre d’ESI.

Le NPRM adopte une lecture inadmissible du statut

L’alinéa 5000A e) 1) C) ne peut donc pas être déformé pour élargir le droit aux PTC créé par l’article 36B.

Dans leur quête d’une justification crédible de leur «détermination provisoire», le préambule note que l’explication technique de mars 2010 du Comité mixte sur la fiscalité des dispositions fiscales de l’ACA décrivait à tort le test d’abordabilité comme applicable au coût de la couverture familiale. Le JCT a corrigé son erreur le 4 mai 2010. Dans son «ERRATA pour JCX-18-10», il a noté que la détermination de l’abordabilité est «basée sur une couverture personnelle uniquement». Le personnel du JCT a donc commis une erreur et l’a corrigée par la suite, comme il l’a fait pour les dix autres erreurs qu’il a corrigées dans ce document, y compris des descriptions erronées de la pénalité fiscale sur les non-assurés et de la soi-disant taxe Cadillac sur certains régimes parrainés par l’employeur.

Les agences qualifient à tort cette erreur de « différences d’interprétation de la part du personnel du comité mixte », ce qui « démontre davantage l’ambiguïté statutaire qui rend l’une ou l’autre interprétation disponible en vertu de l’ACA ». Mais ce n’est pas ainsi que le personnel du Comité mixte qualifie le document. Ils ont intitulé leur publication de mai 2010 « ERRATA » – latin pour « erreurs », et non « interprétations différentes » ou « ambiguïtés ». De leur propre aveu, le personnel s’est trompé à ce sujet et sur d’autres questions dans sa description de mars 2010 des diverses dispositions fiscales de l’ACA ; ils ont corrigé leurs erreurs six semaines plus tard.

Le Congrès n’a pas modifié le statut

Le Congrès est depuis longtemps au courant du soi-disant « problème familial ». De nombreux projets de loi ont été déposés au fil des ans pour régler ce problème. Aucune n’a été promulguée. Plus récemment, en juin 2020, la Chambre a adopté HR 1425, qui aurait modifié 36B (c) (2) (C) (i) pour remplacer le mot «famille» par une couverture «autonome» pour déterminer l’admissibilité au PTC pour les personnes à charge de travailleurs couverts. En somme, il aurait modifié la loi pour réaliser ce que les agences cherchent à tort à accomplir par la réglementation. Le Sénat n’a pas réussi à adopter le projet de loi.

Le refus du Congrès de modifier la loi est d’autant plus remarquable qu’il a récemment promulgué de vastes extensions des crédits d’impôt de l’ACA. Le 11 mars 2021, le président Biden a promulgué l’American Rescue Plan Act (ARPA). La loi a élargi les PTC de diverses manières, en les élargissant pour ceux qui y avaient déjà droit, en permettant à davantage de personnes de les recevoir en supprimant le plafond de revenu et en rendant la couverture basée sur l’échange gratuite pour les personnes recevant des allocations de chômage. Cependant, cela n’a pas «résolu» le «problème familial». Le Build Back Better Act prolongerait bon nombre des extensions PTC expirant de l’ARPA, mais ne résoudrait pas le «problème familial».

L’ACA n’établit pas de test d’abordabilité distinct pour la couverture familiale qui donnerait droit aux personnes à charge des travailleurs bénéficiant de l’ESI aux PTC. Le Congrès a envisagé une législation pour établir un test différent, basé sur le caractère abordable de la couverture «familiale» au lieu de la couverture «individuelle». Il ne l’a pas fait. Les agences ne peuvent pas modifier la loi par l’élaboration de règles.

Le Congrès devrait-il « réparer » le « problème familial ? »

Le Congrès pourrait bien sûr changer d’avis et modifier l’article 36B de la manière que les agences proposent illégalement. Pour prendre cette décision, le Congrès doit peser les avantages de l’élargissement de l’accès aux PTC par rapport aux inconvénients.

Les avantages d’un tel changement de politique sont évidents. Certaines familles à qui ESI impose des charges financières verraient leurs charges allégées. Certains qui ne sont pas assurés seraient admissibles à une assurance maladie subventionnée par le gouvernement. Certaines personnes à charge dans les ménages à faible revenu bénéficieraient d’une couverture gratuite dans le cadre de Medicaid et CHIP.

Il devrait également tenir compte du coût de la proposition – 45 milliards de dollars sur dix ans, selon le CBO – et de la de minimis cela aurait pour effet de réduire le nombre de personnes non assurées – 190 000 personnes bénéficieraient d’une couverture, selon l’Urban Institute. Cela équivaut à 23 684 $ par personne nouvellement assurée. «Résoudre» le «problème familial» inciterait également les employeurs à réduire ou à éliminer leurs contributions à la couverture des personnes à charge, comme le reconnaissent les agences elles-mêmes. Cela conduirait également à ce que les agences appellent une «couverture partagée», avec des membres de la famille sur différents plans avec différents réseaux et exigences de partage des coûts. Cela, reconnaissent les agences, pourrait augmenter leurs dépenses médicales. Enfin, cela augmenterait le fardeau des États en déplaçant des millions de personnes de l’ESI vers Medicaid et CHIP.

Seul le Congrès a la capacité institutionnelle de peser les avantages et les inconvénients de «réparer» le «problème familial» et le pouvoir constitutionnel de modifier la loi. Les agences devraient retirer leur proposition illégale et demander à la place au Congrès d’adopter la politique qu’elles favorisent.