Le G7 a raison de s’inquiéter des conditions de crédit chinoises

L’écrivain est senior fellow à la Harvard Kennedy School

En annonçant une proposition de facilité de prêt pour rivaliser avec l’initiative chinoise « la Ceinture et la Route », les dirigeants du G7 réunis à Cornwall le week-end dernier ont envoyé un message clair : ils s’inquiètent de l’influence géoéconomique croissante de la Chine en tant que plus grand créancier officiel du monde. Il y a des raisons de s’inquiéter.

Le monde des prêts de dette souveraine est le Far West. Les contrats de dette souveraine sont peu exécutoires (il n’est pas facile de saisir les actifs d’un pays), les termes des contrats varient considérablement entre les créanciers et il n’y a pas de procédure de faillite pour les pays. L’inquiétude au sujet de la Chine en tant que prêteur n’est pas qu’elle enfreint les normes internationales, car il n’y en a pas beaucoup. L’inquiétude est que les prêts chinois laisseront les emprunteurs dans une situation pire – et soumis à la pression politique de la Chine.

Une étude de l’économiste en chef de la Banque mondiale Carmen Reinhart et d’autres a révélé qu’en 2019, les 50 pays les plus endettés envers la Chine devaient à Pékin près de 40 % de leur dette extérieure totale déclarée. La Chine dirait qu’elle comble une lacune sur le marché, en acceptant des prêts risqués afin que les pays les plus pauvres puissent financer leur développement, comme elle l’a fait. Il soulignerait également qu’il a volontairement adhéré à l’Initiative de suspension du service de la dette (DSSI) du G20 et au Cadre commun pour la dette en 2020.

La DSSI permet aux 73 pays les plus pauvres du monde de suspendre le remboursement de leur dette jusqu’à la fin de cette année. Le Cadre Commun s’applique aux mêmes pays et permet à un débiteur de demander une restructuration de la dette s’il fait partie d’un programme de prêt du FMI et extrait les mêmes conditions de restructuration de tous les créanciers. Ceci est conçu pour éviter un problème d’action collective, où certains créanciers résistent parce qu’ils craignent que le débiteur utilise l’épargne sur leurs prêts pour rembourser d’autres créanciers.

Les critiques soutiennent que la participation de la Chine est de la realpolitik. Lorsque la Chine était un prêteur naissant dans les années 2000, elle pouvait se permettre une restructuration de sa dette et espérer éviter elle-même une forte dépréciation. Maintenant qu’elle est le plus grand prêteur officiel, la Chine souhaite une comparabilité de traitement afin de pouvoir partager les pertes autant que possible.

Les caractéristiques des prêts bilatéraux de la Chine suggèrent également qu’elle ne change pas en participant à la DSSI et au cadre commun. Deux banques de développement publiques supervisent la plupart des prêts BRI. Ce sont des entités publiques, fonctionnant davantage comme des organisations multilatérales, qui dépendent en fin de compte du Conseil d’État à Pékin et ne peuvent pas accepter de pertes sur une période de temps. Sur la base d’une étude de 100 prêts bilatéraux d’entités chinoises, tous les contrats depuis 2015 comportent une clause de confidentialité qui empêche d’autres créanciers, investisseurs, banques ou contribuables de déterminer la situation financière du pays.

Près d’un tiers des contrats bilatéraux des prêteurs publics chinois exigent également que le débiteur conserve un compte séquestre à utiliser comme garantie pour le remboursement de la dette. Les comptes sont alimentés par les recettes publiques ou par l’argent généré par le projet financé par le prêt. Cela signifie qu’un important flux de revenus pourrait être contrôlé par un prêteur étranger.

Plus de 90 pour cent des contrats bilatéraux chinois incluent des clauses qui permettent à l’entité publique de résilier le contrat et d’exiger le remboursement si le pays débiteur met en œuvre un changement juridique ou politique important. Tous les contrats avec les banques stratégiques chinoises incluent des clauses de défaut croisé, permettant au créancier d’exiger un remboursement immédiat si l’emprunteur fait défaut à d’autres prêteurs. Ces clauses permettent au créancier d’influencer la politique étrangère ou intérieure de l’emprunteur, en lui liant les mains en cas de surendettement.

Jusqu’à présent, nous disposons de peu de données pour nous guider sur la façon de considérer la Chine en tant que créancier lorsqu’un emprunteur se trouve en difficulté. Seul le comité des créanciers du Tchad a tenu un certain nombre de réunions dans le cadre du Cadre commun pour obtenir l’assurance des créanciers officiels qu’ils restructureront la dette. Étant donné que les banques stratégiques chinoises relèvent du Conseil d’État, elles font très attention à croiser tous leurs « t » et à pointer leurs « i » avant de donner de telles assurances. Il n’y a peut-être pas d’intentions néfastes dans la lenteur des négociations, mais plus un débiteur attend de l’aide, plus il aura besoin d’aide.

Dans l’ensemble, il n’y a pas eu plus de surendettement au cours des 20 dernières années, alors que les prêts de la Chine ont augmenté. Mais cela a également coïncidé avec une période de politique monétaire extrêmement accommodante et de liquidités abondantes. Il n’y a pas non plus beaucoup de preuves que la Chine ait exercé des pressions politiques en rapport avec les prêts. Mais dans un nouveau monde où la Chine est considérée comme un concurrent stratégique, et tant que ses pratiques de prêt sont opaques et que les emprunteurs peuvent être soumis à l’influence politique de Pékin, les dirigeants du G7 ont des raisons de s’inquiéter.