Comment les pays gèrent la dette

Bien qu’elle ne fasse généralement la une des journaux que lorsque les choses tournent mal, la dette souveraine est généralement une proposition gagnant-gagnant. L’emprunt public permet aux gouvernements de dépenser plus qu’ils ne perçoivent en revenus, une pratique rarement démodée. Il offre également aux créanciers un rendement garanti par le pouvoir du gouvernement de prélever des impôts.

Trop de ce genre de gain peut être coûteux, cependant. Comme les ménages qui accumulent des dettes de carte de crédit ou hypothécaires insoutenables, les gouvernements trop indulgents peuvent finir par avoir besoin d’une restructuration de la dette.

Dans de tels cas, le résultat est souvent un défaut souverain. Et tandis que les personnes qui ne peuvent pas payer leurs dettes peuvent être poursuivies et forcées de renoncer à leurs actifs pour satisfaire au jugement qui en résulte, il n’existe pas de tribunal international de la dette pour faire valoir de telles créances contre des débiteurs souverains insolvables.

Souvent, l’impasse qui en résulte peut prendre des années à se résoudre, pesant davantage sur l’économie du pays défaillant.

Comprendre la dette souveraine

La dette souveraine est la somme des obligations en circulation et des obligations de prêt du gouvernement central d’un pays. Les gouvernements peuvent émettre de la dette pour financer des investissements publics essentiels, pour répondre à la demande des investisseurs institutionnels et individuels pour des actifs sûrs, ou pour prolonger des dépenses excessives insoutenables et permettre la corruption. La manière dont l’argent emprunté est dépensé a beaucoup à voir avec son remboursement.

Toute dette émise par le gouvernement d’un pays est une dette souveraine, qu’il s’agisse d’une euro-obligation sénégalaise libellée en dollar achetée par des investisseurs étrangers ou d’obligations d’État japonaises libellées en yen autrefois privilégiées par les épargnants japonais comme protection contre la déflation.

La pandémie de COVID-19 a alimenté une flambée mondiale des emprunts en 2020 qui a augmenté la dette souveraine de quelque 14 points de pourcentage à environ 102 % du produit intérieur brut (PIB) mondial, selon les données du Fonds monétaire international (FMI). La forte hausse des prix des matières premières à la suite de l’invasion de l’Ukraine par la Russie et la hausse des taux d’intérêt dans un contexte d’inflation élevée ont menacé d’augmenter encore la dette souveraine et ses coûts de service en 2022, en particulier pour les pays en développement.

Comment la dette souveraine affecte la croissance

Les économistes savent depuis longtemps que des niveaux plus élevés de dette souveraine sont corrélés à un ralentissement de la croissance économique à long terme. Cependant, la corrélation n’est pas la causalité, et c’est souvent le ralentissement du taux de croissance qui fait gonfler la dette souveraine, car les déficits de recouvrement des impôts et l’augmentation des dépenses consacrées au filet de sécurité sociale accroissent les déficits budgétaires.

Dans le sillage de la crise financière mondiale de 2008, les partisans de l’austérité publique ont cité des recherches suggérant qu’une augmentation de la dette souveraine au-dessus de 90 % du PIB marquait un point de basculement compromettant gravement les perspectives de l’économie. L’étude s’est par la suite avérée défectueuse et ses conclusions ont été contestées.

Alors qu’une dette plus élevée peut ralentir la croissance et qu’une croissance plus lente peut entraîner une augmentation de la dette souveraine, le niveau d’endettement auquel elle devient un problème dépend des particularités d’un pays, y compris les sources de son financement par la dette et les catalyseurs de croissance économique.

La dette souveraine du Japon a atteint 257 % du PIB en 2021, et son ratio dette/PIB est depuis longtemps le plus élevé au monde dans un contexte de déflation persistante. Cela importait peu alors que la banque centrale du pays achetait la moitié de toutes les obligations d’État en cours dans le cadre de son programme d’assouplissement quantitatif, du moins jusqu’à la vente massive d’obligations d’État liée à la dépréciation du yen à la mi-2022. La baisse à long terme des rendements des obligations d’État japonaises dans un contexte d’achats par la banque centrale et de déflation a causé des pertes aux spéculateurs pariant sur une baisse des prix des obligations en raison de la hausse des niveaux d’endettement, ce qui a valu au commerce le surnom de « faiseur de veuves ».

L’avantage de la devise nationale

Le Japon et les États-Unis émettent la totalité de leur dette dans une devise qu’ils contrôlent, ce qui rend un défaut de paiement de la dette souveraine particulièrement improbable. Outre la puissance économique et la force institutionnelle des plus grandes et des troisièmes plus grandes économies du monde, la Réserve fédérale et la banque centrale du Japon disposent respectivement d’un approvisionnement illimité en dollars américains et en yens japonais, qu’elles peuvent dépenser pour acheter les obligations émises par leurs gouvernements.

En revanche, les gouvernements des pays membres de l’Union européenne empruntent dans une monnaie contrôlée par la Banque centrale européenne (BCE). En conséquence, les décisions de soutenir ou non les prix des obligations d’État italiennes sont prises à Francfort, et non à Rome. Certains économistes désignent cet arrangement comme la principale cause de la crise de la dette souveraine européenne.

Les pays en développement doivent souvent émettre des obligations dans la devise (principalement le dollar américain) qu’ils ne maîtrisent pas pour attirer les acheteurs étrangers. Cela augmente le risque de défaut puisque l’emprunteur ne peut pas remplir ses obligations simplement en émettant des devises supplémentaires, et leurs euro-obligations sont tarifées en conséquence.

Les défauts de paiement de la dette souveraine sont beaucoup plus compliqués que les faillites d’entreprises ou personnelles, car les actifs qui ne sont pas à l’étranger ne peuvent pas être saisis, ni les économies nationales restructurées, par le biais d’un processus légal.

Les enjeux sont également plus importants, non seulement pour une variété de créanciers privés et de prêteurs multilatéraux ayant leurs propres intérêts, mais aussi pour la population de la nation défaillante. Les pourparlers sur les restructurations complexes de la dette internationale peuvent prendre des années, tandis que l’incapacité d’accéder aux marchés internationaux de la dette peut entraîner de graves tensions économiques pour les économies en développement qui dépendent de ce financement.

Les pourparlers du Liban avec les créanciers ont montré peu de progrès plus de deux ans après le défaut de paiement de la dette du pays en 2020, alors que l’économie déprimée continuait de souffrir.

Parce que les coûts et les risques de défaut de paiement de la dette souveraine sont si élevés, ils constituent généralement le dernier recours des pays débiteurs. Par exemple, le défaut de paiement de la dette extérieure de la Russie en juin 2022 était le résultat des sanctions économiques imposées pour son invasion de l’Ukraine, qui, entre autres mesures, interdisaient aux citoyens américains d’accepter les paiements de coupons russes libellés en dollars américains.

Des guerres comme celle de la Russie et des crises bancaires comme celle du Liban sont parmi les principales causes de défaut de paiement de la dette souveraine, aux côtés de la corruption publique.

L’essentiel

L’augmentation des niveaux de dette souveraine dans le monde a accru les risques de défaillance et devrait ralentir la croissance économique à l’avenir. Dans le même temps, ils reflètent en grande partie les dépenses de secours en cas de pandémie qui ont contribué à court-circuiter une forte récession aux conséquences imprévisibles à long terme. Une croissance lente et une dette élevée vont de pair, en partie parce qu’une croissance lente augmente la probabilité de dépenses déficitaires.