Les pièges de la saisie d’actifs russes pour financer l’Ukraine
Débloquez gratuitement Editor's Digest
Roula Khalaf, rédactrice en chef du FT, sélectionne ses histoires préférées dans cette newsletter hebdomadaire.
Les arguments en faveur d’une agression non provoquée contre l’Ukraine par la Russie sont moralement et juridiquement incontestables. Comment y parvenir est une question plus délicate. Les États-Unis envisagent de saisir jusqu’à 260 milliards d’euros d’actifs de la banque centrale russe détenus à l’étranger, gelés au début de la guerre, et de les utiliser pour financer Kiev ; Les pays de l’UE, dont la France et l’Allemagne, sont réticents. Une grande prudence s’impose. La confiscation des réserves russes risque de créer des précédents néfastes et de saper l’architecture financière mondiale.
Les réserves des banques centrales sont généralement considérées comme protégées par l'immunité souveraine – la doctrine selon laquelle les tribunaux nationaux d'un pays ne peuvent pas juger les actes d'un autre pays, ni utiliser ses actifs pour exécuter des jugements. Des avocats internationaux dirigés par Philip Zelikow, un ancien diplomate américain de haut rang, ont établi une base juridique pour le transfert des réserves souveraines russes. Ils soutiennent qu'il s'agirait d'une « contre-mesure » justifiée contre la violation flagrante du droit international commise par Moscou lors de son attaque contre l'Ukraine. Ils soulignent comment les réserves irakiennes ont été utilisées dans le cadre des compensations imposées au niveau international après l'invasion du Koweït par l'Irak en 1990.
Certains autres juristes contestent ce raisonnement. Les responsables américains semblent désormais le soutenir en privé, aux côtés du ministre britannique des Affaires étrangères, Lord David Cameron. Cependant, disposer d’une base juridique potentielle est une chose ; qu’il soit économiquement ou politiquement judicieux de l’utiliser en est une autre. L'une des principales préoccupations est que cela pourrait nuire à la stabilité financière internationale – et au statut du dollar et de l'euro en tant que monnaies de réserve – en sapant la confiance essentielle qu'implique le dépôt de réserves auprès d'autres pays.
Le gel des avoirs russes était un bon moyen de réduire sa capacité à financer sa guerre. Les projets de l’UE d’exploiter les bénéfices exceptionnels générés par leur détention n’affectent pas leur propriété sous-jacente. Mais aller plus loin et confisquer les réserves franchit une limite. Des pays comme la Chine pourraient en venir à craindre que les réserves détenues en euros ou en dollars ne soient plus sûres.
Il existe également un risque que même si les actifs russes étaient saisis dans le cadre, par exemple, d’un mécanisme spécial du G7, d’autres pays pourraient alors penser qu’il est acceptable de régler les différends en s’emparant des réserves. À tort ou à raison, de nombreux pays du « Sud » y verraient un nouvel exemple de démocraties riches adaptant les règles à leurs propres intérêts. Les États-Unis et leurs alliés ont présenté la guerre de l’Ukraine contre la Russie comme la défense d’un ordre international fondé sur des règles. Même si Moscou a piétiné les normes mondiales, la réponse occidentale doit être considérée comme juridiquement irréprochable.
La Russie doit bien entendu payer les coûts considérables de la reconstruction de l’Ukraine. Le G7 s'est engagé à maintenir les avoirs de Moscou gelés jusqu'à ce que la Russie indemnise Kiev pour les dommages – ce qui pourrait constituer un puissant levier dans un futur règlement. Mais ce n’est pas une coïncidence si l’idée de saisies d’actifs russes a pris de l’ampleur au moment même où le soutien des États-Unis et de l’UE à l’effort de guerre de Kiev se heurte à des obstacles politiques. Cela risque de devenir un mécanisme permettant aux démocraties occidentales de se soustraire à leurs propres responsabilités. S'étant tenus à l'écart de tout engagement militaire direct, ils ont le devoir profond de continuer à financer la défense de la sécurité et des valeurs européennes par l'Ukraine.
Les partisans de l'utilisation des actifs russes affirment que « les contribuables occidentaux ne paieront pas ». Mais les économies les plus riches du monde et leurs institutions financières devraient être ensemble à la hauteur de cette tâche – et faire valoir auprès de leurs électorats les raisons pour lesquelles cela doit se produire. Avec une préparation minutieuse et en construisant la coalition de soutien la plus large possible, il existe peut-être des moyens de réduire les risques de confiscation des réserves de Moscou. Cependant, alors que 2023 approche de 2024, c’est sur le déblocage et la garantie de leur propre soutien financier à Kiev que les dirigeants occidentaux devraient concentrer leurs efforts.