La Hongrie a approuvé l’adhésion de la Finlande à l’OTAN. Mais ses retards suscitent des inquiétudes plus profondes.
Lundi, la législature hongroise a approuvé l’adhésion de la Finlande à l’OTAN, 265 jours après la signature par Helsinki des protocoles d’adhésion. Le vote fait avancer le processus longtemps retardé, mais il reste encore à déterminer à la fois quand exactement la Hongrie acceptera l’adhésion de la Suède et pourquoi le gouvernement hongrois a mis si longtemps. Après tout, il a fallu aux vingt-huit premiers membres de l’OTAN moins de quatre-vingt-dix jours pour ratifier l’adhésion de la Finlande et de la Suède. La Hongrie et la Turquie ont été les récalcitrants, et bien qu’ils aient partagé ce statut, il est important d’examiner les différences dans la manière dont Budapest et Ankara ont géré le processus. Cela soulève de nouvelles préoccupations quant à l’approche de la Hongrie vis-à-vis de l’Alliance, au-delà de la question spécifique de cet élargissement.
Les raisons pour lesquelles la Turquie a pris plus de temps sont bien documentées. Le président turc Recep Tayyip Erdogan a été assez clair sur ses principaux intérêts liés aux exportations d’armes et en particulier sur l’attitude de Stockholm envers les groupes kurdes ayant des liens présumés avec le Parti des travailleurs du Kurdistan (PKK), qui est désigné comme organisation terroriste par la Turquie, le États-Unis et l’Union européenne (UE). Et le long processus de ratification de la Turquie a mis à rude épreuve la cohésion de l’Alliance et rendu heureux ses ennemis, comme le président russe Vladimir Poutine. Ce n’est pas une mince affaire.
Pourtant, la Turquie a très tôt présenté des arguments et des conditions détaillés que les alliés pourraient débattre et régler. En revanche, Budapest a été opaque sur les raisons pour lesquelles elle a retardé la ratification de la Finlande et continue de le faire pour la Suède. Étant donné que d’autres alliés ont livré il y a plus de six mois, le manque de temps a depuis longtemps cessé d’être une excuse acceptable.
La plus grande préoccupation avec la Hongrie maintenant est moins qu’elle pourrait maintenir la Suède dans les limbes pendant quelques mois de plus avant la ratification, et plus qu’elle pourrait le faire sans arguments plausibles. Ne laissant aucune place à une discussion significative, Budapest entrave la base sur laquelle l’Alliance traite les questions critiques et inhibe le fondement même de la vie démocratique : un débat ouvert et réfléchi.
Manque de temps?
Pendant des mois, Budapest a signalé que la ratification de la Suède et de la Finlande était simplement une question de trouver un créneau horaire pour que les législateurs votent. Après que la paire nordique a signé les protocoles d’adhésion en juillet, quelques autres membres de l’OTAN – où l’accord d’élargissement est un processus plus complexe et passe par leurs assemblées nationales – ont eu du mal à trouver du temps pendant quelques mois au printemps et à l’été derniers, alors que les parlementaires se dirigeaient vers vacances d’été. Certains ont convoqué des sessions supplémentaires pour faire avancer la ratification, tandis que les Hongrois ont continué à la reporter.
Le Fidesz du Premier ministre hongrois Viktor Orbán, avec son partenaire de coalition le Parti populaire chrétien-démocrate (KDNP), dispose d’une forte majorité à l’Assemblée nationale. De plus, le Fidesz est devenu une sorte de parti unipersonnel qui se pliera au vœu de son chef, avec un satellite KDNP qui suivra toujours. Si Orbán voulait que la ratification soit adoptée plus tôt, il aurait pu facilement le faire.
En fait, tous les partis parlementaires – comme l’a confirmé le vice-président Csaba Hende – semblaient être alignés en faveur de la Finlande et de la Suède, à l’exception du mouvement d’extrême droite Notre patrie, et leurs votes ne suffisent pas à empêcher la ratification. Lorsque l’opposition et les médias étrangers ont demandé après plusieurs retards le calendrier de la ratification, le Fidesz au pouvoir, y compris Gergely Gulyás, chef de cabinet d’Orbán, a indiqué que ce serait fait d’ici la fin de 2022. Cela a traîné au début de 2023 et, enfin, fin mars, mais uniquement pour la Finlande. Entre-temps, plusieurs législateurs du Fidesz ont commencé à émettre des réserves concernant la candidature de la Finlande et de la Suède, ce qui s’est avéré utile pour Orbán, qui pourrait alors commencer à dire que la Hongrie avait besoin de plus de temps pour traiter la ratification.
Suivez l’argent de l’UE
Budapest a-t-il un problème particulier avec l’adhésion de la Suède ou de la Finlande ? Il ne semble pas ainsi. La Hongrie a soutenu l’expansion auparavant, et rien n’est connu du public qui explique le retard actuel. Les diplomates qui étaient en contact avec leurs homologues hongrois sur cette question particulière m’ont dit qu’ils n’étaient au courant de rien de substantiel, mis à part les préoccupations liées aux critiques finlandaises et suédoises occasionnelles du recul démocratique et de l’érosion de l’État de droit en Hongrie – une position dominante au sein de L’Europe . Au fur et à mesure que la pression des alliés augmentait – y compris plusieurs membres de l’OTAN qui ont récemment demandé des explications aux ambassadeurs hongrois – Budapest a progressivement choisi cette ligne. directeur politique d’Orbán dans un récent Publication sur Twitter a souligné quelques-uns des cas concrets du passé où les Suédois, dont le Premier ministre suédois Ulf Kristersson, ne mâchaient pas leurs mots en critiquant la Hongrie. Mais le 23 mars, Kristersson a rencontré son homologue hongrois au sommet de l’UE à Bruxelles et espérait plus de précisions sur le hold-up. Il a commenté par la suite : « Je n’ai pas reçu d’explication réelle, seulement le message qu’ils n’ont aucune intention de retarder l’adhésion d’un pays… Je ne vois aucune raison à ce retard.
L’obstruction de la Hongrie ne semble donc pas viser spécifiquement la Finlande ou la Suède. Orbán interviendrait probablement de la même manière si d’autres pays se joignaient à lui. Pour lui, il semble s’agir d’une remise en cause des valeurs libérales et démocratiques et de l’ordre mondial connexe que l’OTAN est là pour défendre. Cela fait partie de son numéro d’équilibriste entre l’Occident et le reste, une façon de montrer, à la fois à l’étranger et chez lui, que la Hongrie a une voix que les autres devraient entendre et respecter.
La Hongrie est également soupçonnée d’utiliser ses obstructions comme monnaie d’échange, et probablement moins vis-à-vis de l’OTAN ou des Etats-Unis que vis-à-vis de l’UE. Orbán peut espérer que la monnaie d’échange de la ratification pourra aider à débloquer une partie des quinze milliards de dollars envisagés par l’UE pour la Hongrie à partir de la récupération du COVID et d’autres fonds. Ce pot de financement comprend des subventions gratuites ainsi que des prêts bon marché de l’UE, mais il est maintenant gelé en raison de préoccupations concernant l’État de droit en Hongrie. La Commission européenne a lié le déblocage d’une partie de cet argent à des conditions telles que le renforcement de l’indépendance judiciaire et la lutte contre la corruption.
Dans ce contexte, il est intéressant d’entendre de Budapest que le Parlement ne pourrait pas se concentrer correctement sur l’élargissement de l’OTAN maintenant car il doit précipiter la mise en œuvre des réformes demandées par Bruxelles, car la Commission européenne aurait dû lancer le processus d’évaluation le 15 mars. La réalité semble être, au contraire, que Budapest s’est longtemps désintéressée des demandes de la Commission et qu’elle pourrait maintenant se sentir vraiment sous pression.
Il convient également de rappeler que la Suède assure actuellement la présidence tournante du Conseil de l’Union européenne. Ainsi, certains à Budapest ont peut-être pensé que Stockholm pourrait être plus utile qu’Helsinki pour acheminer les fonds gelés. Pourtant, ce n’est pas tant l’agenda du Conseil et de la présidence que celui de la Commission.
Le monde a vu Budapest jouer un jeu similaire à plusieurs reprises récemment en bloquant les plans de sanctions de l’UE visant la Russie ou en s’opposant à dix-neuf milliards de dollars d’aide financière à Kiev. Et il y a une tendance : au final, un compromis a toujours été trouvé, Budapest ne repartant pas les mains vides.
A l’ombre de la Turquie
La nouvelle de la volonté de la Hongrie d’initier la ratification de la Finlande est arrivée juste après qu’Erdogan a annoncé la décision de la Turquie de le faire. Il y avait plus d’inquiétudes concernant la Suède à Budapest, mais il n’a pas été question de scinder l’adhésion des deux pays candidats. Une délégation parlementaire hongroise s’est rendue récemment à Stockholm et à Helsinki, les législateurs hongrois envoyant ensuite des messages positifs concernant la ratification. Cela rend la décision hongroise actuelle d’autant plus surprenante. Orbán utilise l’ombre d’Erdogan. Si la Turquie n’entravait pas l’élargissement, la Hongrie serait probablement déjà partie prenante. Orbán aurait pu traîner un peu mais ne semble pas vouloir être le dernier à ratifier.
C’est trop dire qu’Orbán ne fait que suivre Erdogan. Il joue son propre jeu, développe son propre art du deal et se cache derrière la Turquie. Mais si la Turquie procède à la ratification de la Suède après ses élections parlementaires et présidentielles du 14 mai – et, espérons-le, avant le sommet de l’OTAN en Lituanie en juillet – alors il est probable que la Hongrie fera de même, bien que Budapest puisse chercher son propre édulcorant pour le faire.
Lors d’un forum d’affaires à Budapest ce mois-ci, Orbán a déclaré : « Je comprends la nécessité de reconstruire les relations russo-européennes après la guerre, mais c’est loin d’être réaliste… C’est pourquoi la politique étrangère et économique de la Hongrie doit réfléchir sérieusement au type de relations que nous pouvons établir et maintenir avec la Russie dans les dix à quinze prochaines années ». Quelques jours plus tard, des informations ont révélé que Budapest envisageait de donner aux entreprises françaises et allemandes un rôle plus important dans l’agrandissement de sa centrale nucléaire de Paks, de conception soviétique, où deux nouveaux réacteurs devraient être construits par la société d’État russe Rosatom et financé principalement par un prêt de l’État russe. Ce serait une évolution positive si Budapest refaçonnait un projet qui donnerait à Moscou un fort effet de levier sur les infrastructures hongroises. Pourtant, cette décision semble plus motivée par la nécessité que par la vertu, étant donné que la guerre en Ukraine et les sanctions occidentales remettent en question la viabilité à long terme du rôle de la Russie dans le projet.
Ailleurs, la Hongrie poursuit sa clémence envers Moscou. Récemment, Budapest a été le seul pays de l’UE à repousser le mandat d’arrêt de la Cour pénale internationale contre Poutine, empêchant l’Union européenne de publier une déclaration commune. La Hongrie a également réitéré son opposition à la décision du secrétaire général de l’OTAN, Jens Stoltenberg, de convoquer une session de la Commission OTAN-Ukraine la semaine prochaine.
Même si la Hongrie approuve finalement l’élargissement de l’OTAN à la Finlande et à la Suède, les alliés ne doivent pas trop espérer une approche plus coopérative dans l’ensemble. Ce modèle d’obstruction se produira probablement dans d’autres situations pour d’autres pays. C’est pourquoi la Hongrie ne doit pas être sous-estimée en tant que simple miroir de la Turquie. Le problème d’une Hongrie peu fiable survivra longtemps à ces atermoiements sur la Suède et la Finlande, et les alliés devraient commencer à chercher des outils appropriés pour faire face à une situation aberrante qui affaiblit le système de l’intérieur.
Petr Tůma est chercheur invité au Centre Europe du Conseil de l’Atlantique et diplomate tchèque de carrière.
Lectures complémentaires
Image : Le Premier ministre hongrois, Victor Orban, participe à la cérémonie d’ouverture du sommet de l’OTAN à Madrid, en Espagne. (Photo de Celestino Arce/NurPhoto)PAS D’UTILISATION FRANCE