Qui va contrôler le nouveau système commercial mondial ?

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Le boom de la mondialisation qui a commencé dans les années 1990 ne s’est pas produit tout seul : il a été lubrifié par la volonté des plus grandes économies d’écrire, d’appliquer et d’obéir à des règles d’engagement partagées.

Ce consensus est maintenant en train de s’effondrer. L’Organisation mondiale du commerce, l’incarnation de cet ordre fondé sur des règles, a été de plus en plus mise à l’écart alors que les pays se tournent vers les contrôles des exportations, les subventions et les tarifs pour promouvoir les industries nationales ou les adversaires de la rotule.

Beaucoup blâment les États-Unis, car le premier président Trump et maintenant le président Biden ont rejeté l’autorité de l’OMC et ont promulgué des tarifs et des subventions qui ont irrité les partenaires commerciaux. En réalité, la crédibilité de l’OMC a commencé à s’éroder bien plus tôt avec la montée en puissance de la Chine, dont l’économie autoritaire et étatique s’est avérée incompatible avec le système commercial que les démocraties de marché ont construit après la Seconde Guerre mondiale.

M. Biden a gouverné en tant que champion de l’ordre international, mais en matière de commerce, il est resté fidèle à bon nombre des politiques adoptées par M. Trump, ouvertement nationaliste. Il a maintenu les tarifs de M. Trump sur la Chine et bloqué les nominations à l’organe d’appel de l’OMC, qui a le dernier mot sur les décisions d’application, le laissant incapable de fonctionner.

Le mois dernier, dans deux décisions distinctes, des groupes spéciaux de l’OMC ont statué que l’administration Trump avait violé ses obligations envers l’OMC en imposant des droits de douane sur l’acier et l’aluminium importés et en exigeant que les produits fabriqués à Hong Kong soient étiquetés comme fabriqués en Chine. L’OMC permet à un membre d’imposer des barrières commerciales dans l’intérêt de sa sécurité nationale, mais les États-Unis n’ont pas satisfait aux critères, ont déclaré les groupes.

Un porte-parole de la représentante américaine au commerce, Katherine Tai, a critiqué la décision. L’OMC, a-t-il dit, n’avait même pas le droit de statuer sur les actions des États-Unis. Les États-Unis, a-t-il noté, ont insisté pendant plus de 70 ans pour que ce soit eux, et non l’OMC, qui décident de ce qui relève de la sécurité nationale.

Tensions systémiques

Cet affrontement illustre les tensions qui minent le système commercial mondial. Dans le cadre de l’OMC et de son prédécesseur, l’Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce, les membres ont tacitement convenu de ne pas invoquer la sécurité nationale, explique William Reinsch, expert en commerce au Centre d’études stratégiques et internationales. Cet accord tacite n’existe plus.

Si d’autres suivent le précédent américain, « l’ensemble du système est inutile : il invite tout le monde à faire valoir à chaque fois la sécurité nationale ».

L’Union européenne a également menacé de traîner les États-Unis devant l’OMC parce que la loi baptisée Inflation Reduction Act ne prévoit des subventions que pour les véhicules électriques assemblés en Amérique du Nord. Pékin a déposé une plainte concernant les restrictions américaines sur les exportations de technologie des semi-conducteurs vers la Chine.

Pourtant, les plaintes concernant le comportement des États-Unis ne sont au mieux qu’un diagnostic partiel des maux du système commercial mondial. Une image plus complète doit expliquer pourquoi les Américains sont devenus si turbulents.

Les États-Unis avaient à l’origine réclamé le mécanisme de règlement des différends contraignant de l’OMC, frustrés par le fait que sous son prédécesseur, le GATT, les décisions d’application pouvaient être facilement bloquées par n’importe quel pays.

La conséquence involontaire est que les pays mécontents des lois commerciales américaines, plutôt que de négocier, poursuivent les États-Unis à l’OMC et gagnent souvent parce que les juges de l’OMC adoptent une vision large de leur propre autorité pour interpréter et, selon les critiques, faire le droit commercial.

Tout aussi frustrante était l’incapacité de l’OMC à discipliner les pratiques protectionnistes et discriminatoires de la Chine.

Politiques commerciales

Mesures préjudiciables au commerce ou mesures de libéralisation du commerce prises par les pays par année

Dans les démocraties de marché, par exemple, l’État traite avec les entreprises sans lien de dépendance, et les subventions sont transparentes et fondées sur des règles. En Chine, il n’y a pas de frontière claire entre l’État et le secteur privé. Les subventions sont omniprésentes et opaques et donc difficiles à contrôler.

Par exemple, pendant des années, seuls les véhicules électriques équipés de batteries fabriquées par des entreprises chinoises étaient éligibles aux subventions du gouvernement chinois. Mais comme le note Brad Setser du Council on Foreign Relations, comme ce comportement discriminatoire n’était pas codifié, une violation des lois commerciales était difficile à prouver, contrairement aux États-Unis, où les subventions sont inscrites dans les lois et règlements.

Une plainte auprès de l’OMC exige généralement la preuve qu’une entreprise a subi un préjudice. Mais les entreprises occidentales qui se plaignent de leur traitement en Chine peuvent s’attendre à ce que le gouvernement exerce des représailles – par exemple par le biais d’une enquête antitrust ou sur la cybersécurité – et restent donc silencieuses. La Chine punit régulièrement les pays qui la traversent diplomatiquement en bloquant les importations ou le tourisme, sans établir de lien formel. Il est donc difficile de déposer une plainte auprès de l’OMC.

Le résultat net est qu’aujourd’hui l’OMC est incapable de discipliner son plus grand ou son deuxième membre, laissant un monde en voie de démondialisation sans flic efficace sur le rythme du commerce.

Où ça mène

Cela ne laisse pas présager un retour aux années 1930, lorsque les pays ont considérablement augmenté les tarifs et se sont retirés dans l’autarcie. L’OMC existe toujours et la plupart des membres respectent toujours leurs engagements. Certains ont utilisé des canaux alternatifs pour régler les différends alors que l’organe d’appel reste éteint.

Les responsables américains affirment que leur imposition de barrières commerciales pour des raisons de sécurité nationale ne précipitera pas un flot d’actions frivoles de copie. Tout pays faisant une telle réclamation accepte le droit des partenaires commerciaux concernés à exercer des représailles – et réfléchirait donc à deux fois. « Il y a une nature autorégulatrice à invoquer la sécurité nationale », a déclaré un responsable, notant que les États-Unis ont fait face à des représailles pour leurs tarifs sur l’acier et l’aluminium bien avant que l’OMC ne se prononce.

Plutôt qu’un ensemble unique de règles imposées à des systèmes fondamentalement incompatibles, comme ceux de la Chine et des États-Unis, le monde migrera vers une série de pactes régionaux. Cela permet aux pays de choisir des partenaires et des secteurs où leurs valeurs et leurs intérêts s’alignent, comme l’accord commercial numérique de Singapour avec l’Australie. Le cadre économique indo-pacifique de l’administration Biden représente une coopération économique à la carte : les pays participants choisissent parmi un menu de domaines dans lesquels participer – fiscalité, infrastructure, résilience de la chaîne d’approvisionnement et commerce.

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Les mécanismes de règlement des différends auront toujours leur importance. Le Canada et les États-Unis ont chacun remporté des différends devant des groupes spéciaux formés en vertu de l’accord États-Unis-Mexique-Canada, respectivement sur les produits laitiers et solaires. Mercredi, un panel de l’USMCA s’est rangé du côté du Mexique et du Canada pour conclure que les États-Unis avaient appliqué une définition trop stricte du contenu nord-américain aux automobiles. Un porte-parole de Mme Tai a déclaré: « Nous engagerons le Mexique et le Canada sur une éventuelle résolution du différend. »

Mais l’avenir ressemblera au passé d’avant l’OMC en ce sens que de nombreux différends seront résolus par la négociation plutôt que par des litiges. Les responsables américains soulignent la résolution avec l’UE d’un combat de longue date sur les subventions de l’autre pour les avions de ligne commerciaux, qui comprend une approche conjointe pour traiter avec la Chine. Mme Tai a suggéré que l’Europe réponde aux subventions américaines aux véhicules électriques en introduisant les siennes. L’implication : plutôt que de se poursuivre en justice dans la poursuite d’un monde sans subventions, les États-Unis et l’Europe devraient accepter que la Chine a rendu un tel monde inaccessible.

Une chose que ce ne sera pas, c’est des règles du jeu équitables. Tout comme le hockey sans arbitres favorise l’équipe avec les plus grands joueurs, le commerce sans règlement contraignant des différends favorise les pays les mieux à même de riposter ou de résister aux représailles, à savoir les États-Unis, la Chine et l’UE. Les petits pays doivent accepter tout ce que ces grands pays offrent.

« Ce sont les États-Unis qui reviennent à ‘La force fait le bien' », déclare Jennifer Hillman, experte en commerce à l’Université de Georgetown qui a également été panéliste dans des différends commerciaux, y compris à l’OMC. « Si vous êtes un grand pays avec une capacité importante de représailles, cela se limite d’elle-même. Si vous êtes un petit pays, je ne sais pas quelle différence cela fait d’avoir le droit de riposter.

M. Ip est commentateur économique en chef au Wall Street Journal. Il peut être contacté à greg.ip@wsj.com.

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