Le sommet de l’Otan se réunira dans un monde réorganisé par l’agression russe et l’ambition chinoise

Les dirigeants des 30 pays de l’Otan se réunissent à Madrid fin juin pour ce que le secrétaire général, Jens Stoltenberg, a qualifié de sommet « historique et transformateur ». La guerre en Ukraine sert de toile de fond, mais les préparatifs de la rencontre ont commencé bien avant l’invasion russe. Le conflit focalisera d’autant plus les esprits.

Le point le plus important à l’ordre du jour est une mise à jour du concept stratégique clé de l’OTAN, qui définit les valeurs et les objectifs stratégiques de l’alliance pour la prochaine décennie. La version actuelle, adoptée en 2010, a bien servi l’OTAN – mais elle était basée sur des prémisses qui ne s’appliquent plus. Ensuite, la guerre mondiale contre le terrorisme et le rôle de l’Otan dans les opérations expéditionnaires jusqu’en Afghanistan ont déterminé son objectif. Maintenant, selon le secrétaire général adjoint Mircea Geoană, s’exprimant lors d’une conférence à Copenhague le 10 juin, l’OTAN est plus préoccupée par une nouvelle ère de ce qu’il a appelé la compétition entre grandes puissances – se concentrant sur la Russie et la Chine.

Il semble certain qu’un nouveau document sera adopté. La belligérance russe a contribué à forger un accord, tout comme une appréciation croissante des « défis systémiques » posés par la Chine.

Les multiples défis de l’environnement de sécurité de l’OTAN signifient que le document prêtera attention à de nombreuses autres questions. Certains seront assez distincts de la Russie et de la Chine – le changement climatique, la santé mondiale et le terrorisme parmi eux. Mais d’autres – les menaces hybrides et asymétriques, la militarisation de l’espace, la cybersécurité et l’importance géostratégique de l’Arctique et de l’Asie-Pacifique – seront intimement liées aux calculs concernant Moscou et Pékin.

Trois points d’affaires du sommet illustrent cette priorisation. Tout d’abord, une décision sera prise à Madrid sur « l’échelle et la conception de [Nato’s] posture future » dans tout le spectre de la défense. Cela a été préfiguré lors d’une réunion des ministres de la Défense de l’Otan à la mi-juin et s’appuie sur des mesures pratiques prises depuis février pour renforcer la défense des alliés de l’Est. Attendez-vous en parallèle, deuxièmement, à un langage fort sur le maintien des budgets de défense nationale. Troisièmement, le sommet réunira des dirigeants d’Australie, de Nouvelle-Zélande, du Japon et de Corée du Sud – un signal clair que l’OTAN s’oriente (au moins politiquement) vers la constitution d’une coalition contre la Chine.

Ukraine : partenaire ou alliée ?

Le point culminant du sommet de Madrid sera une allocution du président ukrainien, Volodymyr Zelensky. L’Otan est également susceptible d’approuver un programme d’assistance complet pour former et équiper les forces armées ukrainiennes. C’est moins important qu’il n’y paraît, car l’OTAN a convenu d’un programme similaire en 2016.

L’étendre est clairement bénéfique pour l’effort de guerre, mais le paquet ne doit pas être confondu avec la fourniture d’armes à l’Ukraine. C’est l’affaire des alliés individuellement, pas de l’OTAN. Toute coordination qui a eu lieu semble avoir été ad hoc. Politiquement, cela a été réalisé par le biais du groupe de contact de défense ukrainien dirigé par les États-Unis et, au niveau technique, via la cellule de coordination des donateurs internationaux, située à la caserne American Patch à Stuttgart.

Les plus grandes contributions que l’Otan pourrait apporter à la cause de l’autodéfense ukrainienne sont actuellement hors de propos. Une « zone d’exclusion aérienne » imposée par l’OTAN au-dessus de l’Ukraine (comparable aux opérations alliées en Bosnie et au Kosovo dans les années 1990) a été exclue à Londres et à Washington par crainte de provoquer Moscou. Une opération maritime visant à briser le blocus russe des ports ukrainiens, quant à elle, se heurterait probablement au veto de la Turquie, compte tenu de ses sensibilités sur l’équilibre des forces navales en mer Noire.

Offrir à l’Ukraine une voie claire vers l’adhésion à l’OTAN n’est pas non plus en vue. La Russie a utilisé les aspirations de l’Ukraine à l’OTAN comme prétexte pour son invasion du pays. L’alliance a rejeté à juste titre la tentative de la Russie d’imposer un veto géopolitique sur les choix de sécurité nationale de l’Ukraine. Mais l’OTAN reste divisée sur exactement comment et quand l’Ukraine devrait être amenée.

La Pologne soutient depuis longtemps que l’Ukraine devrait se voir attribuer un plan d’action pour l’adhésion (MAP). Des sceptiques comme le président français Emmanuel Macron et le chancelier allemand Olaf Schultz s’opposent à l’initiative. Fait révélateur, l’idée ne trouve actuellement aucune faveur à Washington.

Les dirigeants ukrainiens, quant à eux, sont de plus en plus désabusés. Le ministre des Affaires étrangères Dmytro Kuleba a récemment déclaré que seul un « miracle » permettrait à l’Ukraine d’obtenir une voie claire vers l’adhésion à Madrid.

La situation difficile de l’Ukraine n’a pas été aidée par une dispute sur une autre décision d’élargissement. La Finlande et la Suède ont présenté leur demande d’adhésion à l’OTAN en mai. Une invitation formelle à rejoindre l’alliance semblait certaine d’être émise lors du sommet de Madrid – jusqu’à ce que le président turc Recep Tayyip Erdoğan déclare son opposition au motif que les deux pays soutiennent le séparatisme kurde.

Ainsi, la « porte ouverte » de l’Otan sur l’élargissement reste pour l’instant fermée – non seulement pour l’Ukraine, mais aussi pour les candidats nordiques à l’Otan.

Futur imparfait

Il y a un an, l’Otan connaissait l’une de ses crises existentielles périodiques à la suite du retrait « ignominieux » d’Afghanistan. Mais l’alliance semble avoir été ravivée par la guerre en Ukraine. Les alliés auront à cœur de faire étalage d’un esprit de fermeté et de détermination à Madrid.

Mais il y a des limites. Quelle que soit la justesse de la cause de l’Ukraine, l’OTAN – comme Stoltenberg l’a laissé entendre – est mieux adaptée pour défendre ses alliés basés sur des traités que pour venir en aide à un non-membre comme l’Ukraine. Dissuader les empiétements russes sur le territoire de l’Otan est devenu la principale mission de l’alliance. L’urgence de cette tâche signifie que d’autres questions importantes n’ont pas reçu l’attention qu’elles méritent dans la perspective de Madrid.

Les alliés étant préoccupés par la Russie et l’Ukraine, il y a eu peu de discussions sur certains des défis internes de longue date de l’OTAN : la durabilité du leadership américain et les pièges de la prise de décision par consensus (comme en témoigne la position de la Turquie sur la Finlande et la Suède). La structure de commandement enchevêtrée et lourde de l’Otan et la relation encore sous-développée avec l’Union européenne doivent également être abordées. Il semble peu probable que l’une de ces questions soit débattue de manière significative à Madrid.