Keynes a mis en garde le monde contre l’utilisation de sanctions économiques. Son alternative vaut la peine d’être considérée | Nicolas Muller

Jes États-Unis en sont venus à compter plus que jamais sur les sanctions économiques. Après son retrait de Kaboul en août, Washington a maintenu la pression économique sur les talibans. Le gel par le Trésor de 9,5 milliards de dollars d’actifs de l’État afghan a laissé ce pays appauvri face à la famine cet hiver. Il y a deux semaines, des responsables américains ont averti l’Iran, déjà soumis à de fortes pressions économiques, qu’il ferait face à des sanctions « snapback » à moins que Téhéran ne restreigne ses ambitions nucléaires.

Le plus important de tous est la menace de sanctions que l’administration Biden a émise contre la Russie le mois dernier. Face à un important renforcement militaire russe aux frontières de l’Ukraine, Joe Biden a annoncé le 8 décembre que Vladimir Poutine ferait face à « de graves conséquences, des conséquences économiques comme il n’en a jamais vu ni n’en a jamais vu » s’il dégénère en conflit ouvert.

Dans les trois cas, les partisans de la pression économique affirment que les sanctions dissuaderont les actions agressives et obligeront à un meilleur comportement. Mais la réalité est que l’effet dissuasif et contraignant des sanctions américaines a chuté de façon spectaculaire dans un contexte de surutilisation généralisée.

L’Iran est soumis à des sanctions américaines par intermittence depuis 1979. Il a une si longue expérience de la résistance aux pressions extérieures qu’il est peu probable que de nouvelles mesures de coercition fonctionnent. La Russie de Poutine s’est adaptée aux sanctions occidentales imposées depuis 2014 en constituant d’importantes réserves financières, en promouvant l’autosuffisance agricole et en concevant des systèmes de paiement alternatifs.

Les partisans occidentaux des sanctions sont désormais confrontés à une impasse qui leur est en partie responsable. Au lieu de calmer les tensions, leur recours implacable et impulsif à l’arme économique a aggravé les conflits mêmes qu’elle est censée résoudre.

Les sanctions ont été créées comme antidote à la guerre. Aujourd’hui, ils sont devenus une manière alternative de faire la guerre, perpétuant les conflits mais ne les désamorçant pas. Pour comprendre comment la politique de pression économique en est arrivée à cette impasse, il est utile de remonter à ses origines historiques.

Il y a un siècle, au lendemain de la Première Guerre mondiale, des sanctions ont été créées en tant que mécanisme pour prévenir de futurs conflits. Pendant la guerre, les alliés ont imposé un blocus dévastateur à leurs ennemis, l’Allemagne et l’Autriche-Hongrie. Ce genre de guerre économique contre les civils n’était pas un phénomène nouveau. Elle remonte à l’Antiquité et a joué un rôle important tout au long du XIXe siècle, des guerres napoléoniennes à la guerre civile américaine.

Ce qui était inédit en 1918-1919, c’est que l’outil du blocus fut conservé par les vainqueurs après la fin de la guerre. Dirigés par le président américain Woodrow Wilson, les dirigeants alliés ont doté une nouvelle organisation internationale de ce qu’ils ont décrit comme « l’arme économique » : la Société des Nations serait en mesure d’imposer un blocus économique sévère contre les États indisciplinés qui perturbaient l’ordre international. Le penchant de l’internationalisme libéral pour les sanctions économiques, encore si fort aujourd’hui, est né de la volonté d’éviter une répétition de la première guerre mondiale.

Nous nous souvenons de la Société des Nations comme d’un échec parce qu’elle n’a pas réussi à arrêter une seconde guerre mondiale. Mais à ses débuts, ses sanctions semblaient fonctionner pour préserver la paix. Deux fois dans les années 1920, les menaces de blocus ont été efficaces pour empêcher les escarmouches frontalières dans les Balkans de dégénérer en une guerre plus large.

Mais après le choc économique de la Grande Dépression, cette stratégie sanctionniste s’est retournée contre elle. La crise mondiale a enhardi les mouvements nationalistes qui ont prêché l’autonomie et le militarisme et ont attaqué le libéralisme, la coopération internationale et la paix.

En essayant d’arrêter les agresseurs par des menaces de sanctions, les gouvernements de la Ligue n’ont fait qu’accélérer cette tendance. Les sanctions ont fait apparaître l’interdépendance économique plus dangereuse que le protectionnisme. En fin de compte, l’Allemagne nazie et le Japon impérial se sont lancés dans des campagnes de conquête pour sécuriser des ressources vitales comme le pétrole, les céréales et les métaux. Dans la poursuite de leur désir de devenir imperméables à la pression anglo-américaine, ces régimes fascistes ont provoqué une autre guerre mondiale.

Aujourd’hui, nous sommes à nouveau confrontés à un environnement international fragile. Au cours des dernières années, les effets du nationalisme, des conflits commerciaux, des catastrophes naturelles et de la pandémie de coronavirus ont affaibli la mondialisation. L’extension du recours aux sanctions risque de déstabiliser davantage l’économie mondiale. L’année dernière, les sanctions contre le géant chinois des télécoms Huawei ont aggravé la pénurie de puces. Les sanctions sur les exportations de pétrole du Venezuela ont poussé le gouvernement de Maduro à se lancer dans une ruée désespérée vers l’argent en développant l’exploitation sale de l’or et des diamants, en empoisonnant les habitants et en détruisant la biodiversité en Amazonie. Toute sanction majeure contre la Russie, si elle était imposée, provoquerait des turbulences sur les marchés du pétrole et du gaz qui nuiraient particulièrement aux économies européennes.

Cependant, il existe des idées plus anciennes prometteuses qui peuvent aider à éviter un tel avenir. L’une vient de l’économiste britannique John Maynard Keynes.

Dans une lettre non publiée de 1924 à la Société des Nations que j’ai trouvée dans ses archives à Genève, Keynes a exhorté les partisans des sanctions à se concentrer sur la fourniture d’une « assistance positive à la partie lésée par rapport aux représailles contre l’agresseur ». Il propose d’organiser une aide logistique et financière aux pays en détresse. Il s’agit là, selon lui, d’un meilleur outil de stabilisation que les sanctions économiques punitives, qui « courraient toujours le risque de ne pas être efficaces et de ne pas être facilement distinguées des actes de guerre ».

Les libéraux de l’entre-deux-guerres ont été trop lents à saisir l’importance des propositions de Keynes. En 1935, la Société des Nations a imposé des sanctions à l’Italie pour arrêter l’invasion de l’Éthiopie par Mussolini. Cette mesure n’a finalement pas réussi à sauver la nation africaine de la défaite et de l’occupation par le fascisme. Alors que les dirigeants mondiaux se sont concentrés sur la question de savoir si les sanctions de la Ligue étaient suffisamment sévères, ils ont ignoré les demandes d’aide financière de l’Éthiopie.

Le rôle involontaire que les sanctions ont joué pendant l’effondrement de la mondialisation dans l’entre-deux-guerres contient deux leçons pour notre moment actuel. Premièrement, la menace et l’utilisation soutenues de la pression économique deviennent moins efficaces avec le temps. À un moment donné, l’imposition de sanctions supplémentaires durcit plutôt qu’elle ne réduit la résistance des pays qu’elles visent. La menace de sanctions de Biden contre Poutine en est un exemple. Le Kremlin a clairement indiqué qu’il était prêt à appeler ce bluff et à rompre les relations diplomatiques en réponse. Les sanctions risquent donc de rapprocher la Russie et l’Occident de la guerre.

Deuxièmement, le potentiel d’une telle spirale vicieuse entre les sanctions libérales et l’agression nationaliste peut être contenu à l’aide de politiques d’aide constructives. Dans sa réponse nationale à la pandémie, le gouvernement américain a redécouvert la leçon keynésienne selon laquelle les dépenses publiques sont un moyen efficace de conjurer les ralentissements économiques. Mais les dirigeants occidentaux n’ont pas encore apprécié la perspicacité perdue de Keynes quant à la supériorité de l’approvisionnement sur la privation en tant qu’outil de stabilisation des conflits internationaux.

Après avoir essayé et échoué à manier efficacement le bâton des sanctions, les États-Unis devraient se concentrer sur la conception d’une carotte attrayante sous la forme d’une aide économique à long terme. Cela devrait être étendu à des alliés battus comme l’Ukraine, un pays qui reçoit beaucoup d’aide militaire mais qui n’a pratiquement pas d’investissements structurels significatifs – en effet, son PIB par habitant est toujours inférieur d’un cinquième à ce qu’il était il y a trente ans. L’aide économique devrait également être accordée aux anciens rivaux tels que le nouveau gouvernement taliban en Afghanistan. C’est impératif non seulement pour mettre fin à la catastrophe humanitaire en cours, mais aussi parce qu’un échec à stabiliser l’économie afghane aggravera les flux de réfugiés et favorisera les groupes extrémistes islamiques – la menace même que deux décennies d’intervention américaine étaient censées éliminer.

Rendre crédible la perspective d’un allégement des sanctions aidera également à gérer les relations avec des adversaires comme l’Iran et la Russie. Il est peu probable que leurs économies forteresses bougent sous de nouvelles sanctions. Pourtant, cette intransigeance ne signifie pas que l’allégement des sanctions est nécessairement inefficace. Au contraire : des années de restrictions ont abaissé les trajectoires de croissance économique de l’Iran et de la Russie, érodé leurs devises et provoqué des pressions inflationnistes. Les dérogations aux sanctions offrent donc de réelles opportunités pour Téhéran et Moscou. Mais parce que les sanctions sont de plus en plus déployées comme un substitut à la guerre plutôt que comme une voie vers la diplomatie, nous discutons à peine des concessions à long terme qui pourraient être débloquées grâce à l’allégement des sanctions.

Au 21e siècle, promouvoir la relance économique dans le pays tout en imposant la privation à l’étranger est en fin de compte une manière autodestructrice de rechercher la stabilité mondiale. C’est aussi une approche étroite de la défense des valeurs libérales. Tous les pays sont confrontés à une combinaison de problèmes interconnectés : problèmes de chaîne d’approvisionnement, revenus et distribution de vaccins inégaux, et changement climatique galopant. Dans un tel monde, l’instrument positif de l’aide est un outil plus efficace que l’arme négative des sanctions.