Peut-on faire payer la Russie pour l’Ukraine ?

Lorsque la secrétaire américaine au Trésor, Janet Yellen, rencontrera ses homologues à Bruxelles mardi, l’un des principaux sujets de discussion sera de savoir comment financer un pays meurtri par la guerre. Alors que la préoccupation immédiate est de couvrir les besoins de financement à court terme de l’Ukraine, les responsables sont également de plus en plus préoccupés par une facture de reconstruction qui dépasse le demi-billion d’euros.

Certains sont maintenant tentés d’utiliser les quelque 300 milliards de dollars de réserves de change russes gelés lorsque l’UE, les États-Unis et leurs alliés ont imposé des sanctions à la banque centrale du pays. Josep Borrell, le plus haut diplomate de l’UE, a appelé ce mois-ci à ce que les actifs de l’État russe soient directement ciblés, affirmant qu’une telle décision serait « pleine de logique » compte tenu du coût énorme.

Mais confisquer les actifs de gouvernements étrangers serait risqué et juridiquement discutable, selon certains universitaires. Comme l’a dit le secrétaire au Trésor américain le mois dernier, utiliser les réserves de Moscou pour financer la reconstruction n’est pas quelque chose à considérer « à la légère ».

Pourquoi un tel geste serait-il considéré comme incendiaire ?

Les gouvernements du monde entier détiennent l’essentiel de leur richesse en dollars et en euros. Pékin, par exemple, est l’un des plus grands détenteurs de bons du Trésor américain au monde.

La décision de geler les avoirs de la Russie a déjà suscité des inquiétudes dans les États aux relations tendues avec les États-Unis et l’Europe. Une saisie pure et simple de la richesse de Moscou serait considérée comme franchissant un Rubicon politique. « Il s’agirait essentiellement d’une action qui abolirait le système international d’économie politique que nous avons mis en place au cours des dernières années. [recent] décennies », a déclaré Simon Hinrichsen, chercheur invité à la London School of Economics.

Dans un article de blog publié lundi par le groupe de réflexion Bruegel, Nicolas Véron et Joshua Kirschenbaum ont soutenu que si l’idée de saisir les actifs était « séduisante », elle était aussi « inutile et imprudente ».

« Se tenir de manière crédible pour un ordre fondé sur des règles vaut plus que les milliards qui seraient gagnés en s’appropriant l’argent de la Russie », ont-ils déclaré. « Les pays placent leurs réserves dans d’autres pays en espérant qu’ils ne seront pas expropriés dans des situations autres que la guerre les uns avec les autres. »

La possibilité de laisser les réserves gelées et de les restituer plus tard à Moscou était également « une monnaie d’échange puissante » pour Kiev, ont déclaré les deux auteurs.

Quelle est la position des États-Unis ?

Yellen a déclaré que faire payer la Russie pour la reconstruction est quelque chose que les autorités « devraient poursuivre », bien que le secrétaire au Trésor ait averti que cela nécessiterait des modifications de la législation américaine et nécessiterait le soutien des alliés américains.

Dans le nouveau programme d’aide de 40 milliards de dollars pour l’Ukraine qui fait son chemin au Congrès, l’administration Biden a proposé des mesures qui permettraient au gouvernement de saisir plus facilement et plus rapidement les actifs liés aux « kleptocrates » russes.

L’administration Biden a l’habitude de saisir les actifs des gouvernements : plus tôt cette année, le président a ordonné qu’une partie de la richesse de la banque centrale afghane qui était garée sur des comptes aux États-Unis soit utilisée pour l’aide humanitaire. Pourtant, faire de même dans le cas de la Russie impliquerait de surmonter des obstacles juridiques importants.

Qu’en pensent les avocats ?

Le droit international reconnaît que les biens des criminels de guerre condamnés peuvent être saisis en réparation à leurs victimes. En 2017, Hissène Habré, l’ancien président du Tchad, a été condamné par un tribunal spécial pour crimes de guerre à verser plus de 145 millions de dollars aux victimes d’exactions commises sous son règne. Or, Habré est décédé l’an dernier sans que ses victimes ne voient d’indemnisation.

Il y a eu plus de succès dans le cas de l’Irak, où le gouvernement du pays a versé 52 milliards de dollars aux victimes de l’invasion du Koweït par Saddam Hussein. Le dernier paiement, financé par les ventes de pétrole et soutenu par l’ONU, a été effectué plus tôt cette année.

Avec l’Ukraine, l’ampleur des gels d’avoirs visant déjà la Russie est un net avantage. Mais les actifs restent la propriété de Moscou en vertu de la loi américaine. Lee Buchheit, un avocat chevronné de la finance internationale, a déclaré que le président américain aurait probablement besoin d’une loi du Congrès pour changer cela. « La question est de savoir s’ils peuvent passer à l’étape suivante et effectivement confisquer [the assets]», a déclaré Buchheit. « Il est fort probable que cela se produise, car la pression politique sur les dirigeants occidentaux s’intensifie pour franchir cette étape. »

Cependant, Véron et Kirschenbaum soutiennent que, même si le Congrès adopte une nouvelle législation, celle-ci pourrait être jugée inconstitutionnelle dans de futures affaires judiciaires. « Une expansion aussi agressive des pouvoirs exécutifs pourrait même amener le système judiciaire américain à revoir la déférence qu’il a historiquement accordée au gouvernement lorsqu’il exerce des autorités de blocage ou d’autres sanctions », ont-ils déclaré.

Quels autres moyens existe-t-il pour faire payer la Russie ?

La confiscation des avoirs des personnes fortunées est une voie.

Le plan Biden bénéficie d’un soutien bipartisan, le républicain Lindsey Graham et le démocrate Richard Blumenthal le défendant au Sénat.

L’UE a mis en place un soi-disant groupe de travail sur le gel et la saisie qui examine s’il convient d’adopter une approche similaire aux États-Unis – tout comme les fonctionnaires de la direction de la justice de la Commission européenne. Une pierre d’achoppement est que la confiscation des avoirs est soumise à des limites légales strictes dans les États membres et, dans de nombreux cas (mais pas tous), elle ne peut avoir lieu qu’à la suite d’une condamnation pénale du propriétaire du bien concerné.

Pour surmonter cela, la commission travaille sur des mesures visant à clarifier que le contournement des sanctions – par exemple, en transférant des avoirs vers une autre juridiction – est en soi une infraction pénale, facilitant la confiscation des avoirs par les autorités.

Mais, comparés à l’immense richesse de la banque centrale russe, les actifs des oligarques sont relativement faibles et laisseraient aux alliés un énorme vide à combler dans la facture de reconstruction.