Le Trésor propose de désigner les transactions avec des mélangeurs de crypto-monnaie comme une « principale préoccupation en matière de blanchiment d’argent »

Le Financial Crimes Enforcement Network (FinCEN) du Département du Trésor américain a proposé une règle qui obligerait les institutions financières américaines à surveiller et à signaler les transactions impliquant des services de mélange de cryptomonnaies.

En vertu de cette règle, publiée le 19 octobre 2023, le FinCEN exercerait son autorité en vertu de l’article 311, rarement utilisé, de la USA PATRIOT Act (article 311) pour désigner les transactions avec des mélangeurs de crypto-monnaie et des services de mélange comme une « principale préoccupation en matière de blanchiment d’argent ». Cela permettrait au FinCEN d’ordonner aux institutions financières réglementées par la loi sur le secret bancaire (BSA) de prendre des « mesures spéciales » en plus des contrôles du programme de lutte contre le blanchiment d’argent (AML) déjà exigés par la BSA.

L’article 311 est un « outil réglementaire puissant et flexible » conçu pour donner au FinCEN « une gamme d’options qui peuvent être adaptées pour cibler des risques spécifiques de blanchiment d’argent et de financement du terrorisme » et « protéger le système financier américain contre des menaces spécifiques ». Mais le déploiement de l’article 311 ne peut pas se faire du jour au lendemain. Le FinCEN a étudié les activités illicites liées aux mixeurs et a consulté la Réserve fédérale, l’OCC, le secrétaire d’État, le personnel de la SEC, la CFTC, la NCUA, la FDIC et (si nécessaire) le procureur général des États-Unis. Le résultat est un avis de proposition de réglementation (NPRM) de 80 pages qui tente de définir le mélange, explique le raisonnement du Trésor et énumère les nouvelles règles. En bref, la règle proposée imposerait des exigences de tenue de registres et de reporting à certaines institutions financières réglementées par la BSA. Même si cette approche ne va pas jusqu’aux sanctions économiques ou commerciales utilisées par le Bureau de contrôle des actifs financiers du Trésor pour modifier les comportements dans le secteur, les exigences proposées sont néanmoins importantes.

Comment le Trésor définit-il le mixage CVC ?

Le Trésor appelle la monnaie virtuelle « monnaie virtuelle convertible » ou CVC. La règle proposée définit largement le « mélange de CVC » pour englober une variété de méthodes au-delà du « mélange » littéral de monnaies virtuelles. Le mélange CVC signifie : « la facilitation des transactions CVC de manière à masquer la source, la destination ou le montant impliqué dans une ou plusieurs transactions, quel que soit le type de protocole ou de service utilisé. »

Le mélange de CVC comprend d’autres méthodes prétendument conçues pour masquer les transactions et briser la traçabilité des produits illicites, telles que : (a) la création de portefeuilles à usage unique ; (b) l’échange entre différents types de crypto-monnaies ; (c) introduire des retards dans l’activité transactionnelle pour masquer les connexions entre les participants ; (d) regrouper des crypto-monnaies provenant de plusieurs sources ; (e) utiliser un code programmatique pour coordonner les transactions ; et (f) diviser les transactions plus importantes en plusieurs transactions plus petites – par exemple, à la manière du « schtroumpfage » ou de la structuration dans la finance traditionnelle (TradFi).

La règle définirait en outre un « mélangeur CVC » comme « toute personne, groupe, service, code, outil ou fonction qui facilite le mélange CVC », bien qu’elle autorise une exception pour « l’utilisation de protocoles ou de processus internes pour exécuter des transactions par les banques, courtiers ou entreprises de services monétaires », à condition que ces institutions financières conservent des registres de la source et de la destination des transactions CVC et fournir ces documents au gouvernement lorsque la loi l’exige.

Quelles sont les préoccupations du Trésor concernant le mixage des services ?

Le NPRM reflète la détermination du Trésor selon laquelle les risques liés au mélange des services dépassent de loin leurs avantages. Pour élaborer la règle proposée, le FinCEN a dû évaluer le risque de blanchiment d’argent et de financement du terrorisme que le mélange peut poser au système financier américain, tout en considérant et en pesant tous les cas d’utilisation légitimes. Après avoir mené son évaluation, le FinCEN a reconnu qu’« il existe des raisons légitimes pour lesquelles des acteurs responsables pourraient vouloir effectuer des transactions financières de manière sécurisée et privée, compte tenu de la quantité d’informations disponibles sur les blockchains publiques ». Le FinCEN a également reconnu que « outre les fins illicites, le mélange de CVC peut être utilisé à des fins légitimes, telles que l’amélioration de la vie privée de ceux qui vivent sous des régimes répressifs ou souhaitent effectuer des transactions licites de manière anonyme ».

Néanmoins, le FinCEN a conclu que « le mélange de CVC présente un risque aigu de blanchiment d’argent car il protège les informations des tiers responsables, tels que les institutions financières et les forces de l’ordre ». Spécifiquement:

• Le FinCEN a expliqué : « Le défi majeur est que les services de mixage CVC fournissent rarement, voire jamais, aux régulateurs ou aux forces de l’ordre la chaîne transactionnelle résultante ou les informations collectées dans le cadre de la transaction. »
• « Le FinCEN s’inquiète du fait que le mélange de CVC rend les flux de CVC introuvables par les forces de l’ordre et rend les transactions potentiellement suspectes impossibles à déclarer par les institutions financières responsables, favorisant ainsi les activités illicites. » Le FinCEN a cité de nombreux exemples d’activités illicites internationales, notamment des piratages et des attaques de ransomware perpétrés par la Corée du Nord, où un volume élevé de fonds aurait été blanchi via des mélangeurs.
• « Le FinCEN estime que le pourcentage d’activités de mélange de CVC attribué à des activités illicites est en augmentation. » Pourtant, « en raison du manque d’informations transactionnelles disponibles, le FinCEN ne peut pas évaluer pleinement dans quelle mesure, ou en quantité, l’activité de mélange de CVC est attribuée à des fins commerciales légitimes ».

Le FinCEN a également envisagé d’émettre une règle qui aurait été « limitée à la lutte contre le financement du terrorisme impliquant le Hamas et l’EI et/ou les actions parrainées et affiliées à la Corée du Nord » ; cependant, il « a déterminé qu’une approche aussi étroite serait insuffisante pour faire face aux risques pertinents ». Le FinCEN a en outre estimé que «toute transaction à déclarerde par la nature de l’activité illicite et potentiellement dangereuse sous-jacente qu’il facilite, pourrait apporter d’importants avantages au FinCEN et aux forces de l’ordre s’il était identifié ou, alternativement, formulé, pourrait imposer des coûts substantiels et de graves risques pour la sécurité nationale si elle n’est pas signalée.»

Quelles seraient les exigences ?

Comme dans le modèle de reporting du FinCEN lorsque TradFi s’engage avec des sociétés de cannabis, le NPRM envisage un régime potentiellement onéreux dans lequel les institutions financières réglementées par la BSA doivent déposer des rapports de type rapport d’activité suspecte (ou de type SAR) sur les transactions avec un mélangeur ou un service de mixage. Plus précisément, la règle obligerait les institutions financières à déclarer :

1) Informations sur les transactions dans les 30 jours calendaires suivant la détection d’une transaction impliquant un mélangeur ou un service de mixage. Cela comprendrait :

• montant du CVC transféré
• Type CVC
• mélangeur utilisé, si connu
• adresse de portefeuille associée au mélangeur et au client
• hachage de transaction
• date de l’opération
• Adresse IP et horodatage associés à la transaction
• un récit décrivant « l’activité observée », résumant les « mesures d’enquête prises » et fournissant d’autres informations qui « selon l’institution financière pourraient aider à suivre les enquêtes ».

2) Informations sur le client en « possession » de l’institution financière, y compris :

• nom et prénom
• date de naissance
• adresse
• adresse e-mail
• numéro de téléphone et
• Numéro d’identification fiscale IRS ou étranger (ou, s’il n’est pas disponible, une forme de pièce d’identité gouvernementale avec photo).

Le FinCEN a l’intention de regrouper les données de toutes les institutions déclarantes pour cataloguer « la taille, l’échelle et les méthodologies des mélangeurs CVC ». Sa collecte d’informations sur les clients est davantage axée sur l’enquête sur les utilisateurs, permettant aux forces de l’ordre de créer un profil de chaque adresse de portefeuille et de la personne qui la possède. Le plus onéreux est le « récit » proposé, qui risque d’être particulièrement coûteux pour les institutions et ne satisferait pas à l’obligation distincte de l’institution de déposer une déclaration d’activité suspecte en vertu de la BSA et des réglementations connexes, lorsque cela est justifié.

La règle proposée limite cependant sa portée. Il exige uniquement qu’une institution financière couverte déclare les informations « en sa possession, et n’exige donc pas qu’une institution couverte contacte la contrepartie transactionnelle pour collecter des informations supplémentaires ». De plus, « le FinCEN n’est pas, en ce momentproposant que les institutions financières couvertes soient tenues d’effectuer une analyse rétrospective pour identifier les transactions couvertes survenues avant la publication d’une règle finale.

Points clés à retenir

• Le plan du Trésor visant à collecter des informations et à surveiller les utilisateurs de services de « mixage » de monnaie virtuelle semble se concentrer sur les mauvais acteurs qui utilisent les mixeurs pour protéger leurs activités illicites des forces de l’ordre, menaçant ainsi le système financier américain et sa sécurité nationale.
• La règle proposée impose des exigences de déclaration onéreuses aux institutions financières et intermédiaires réglementés par les BSA, mais exigerait uniquement la déclaration des informations en possession de l’institution et, à l’heure actuelle, n’exigerait pas de rétrospection pour identifier et déclarer les transactions survenues avant la date d’entrée en vigueur de la décision finale. règle.
• Le Trésor suppose que les utilisateurs légitimes n’ont aucune raison de craindre que leurs informations personnelles soient communiquées aux forces de l’ordre de manière sécurisée, et soutient donc qu’exiger des intermédiaires qu’ils signalent l’utilisation des mixeurs ne dissuadera pas les clients d’utiliser légitimement les mixeurs pour protéger leur vie privée. Le NPRM souligne la conviction déclarée du Trésor selon laquelle il existe des cas d’utilisation légitimes pour mélanger (ou d’autres services préservant la confidentialité) sur la blockchain, laissant la place à un engagement significatif dans le processus de notification et de commentaires qui reste ouvert jusqu’au 22 janvier 2024.