Pourquoi le monde a encore besoin d’institutions multilatérales

Au lendemain de la Seconde Guerre mondiale, les vainqueurs ont établi un ensemble d’institutions qui ont depuis lors soutenu l’ordre mondial. Bien que ces institutions aient souvent été contestées, elles se sont avérées très résistantes. Mais cela ne veut pas dire qu’ils sont invulnérables. Au contraire, leur efficacité peut s’éroder progressivement — surtout lorsqu’elles sont utilisées comme des pions géopolitiques.

La recherche universitaire offre une analyse abondante des facteurs qui renforcent la robustesse institutionnelle et de ceux qui tendent à accélérer l’échec institutionnel. Un message clé — que ma propre expérience à la Banque mondiale et dans l’Union européenne confirme — est que les institutions prospèrent lorsqu’il y a confiance. Il n’est donc pas étonnant que les arrangements institutionnels de l’ordre international soient menacés.

L’administration de l’ancien président américain Donald Trump a mis en évidence le déficit de confiance institutionnelle. En seulement quatre ans, Trump a soit financé, soit désengagé de plusieurs agences des Nations Unies et accords multilatéraux, a paralysé l’Organisation mondiale du commerce et a retiré les États-Unis de l’Organisation mondiale de la santé.

Le système multilatéral a réussi les tests de résistance des attaques de Trump – mais de justesse. De plus, le départ de Trump de la Maison Blanche n’a pas apporté le sursis, encore moins le renouveau, que certains espéraient. Au lieu de cela, selon le baromètre de confiance Edelman 2021, la confiance mondiale dans les institutions a continué de baisser.

La pandémie de Covid-19 est en grande partie à blâmer. Malgré quelques succès, les institutions multilatérales n’ont pas réussi à mettre en place la collaboration nécessaire pour faire face efficacement à la crise. La distribution très inégale des doses de vaccins en est un exemple.

Certains ont déjà radié les institutions de l’après-guerre, arguant qu’elles ont perdu leur utilité. Pour ces critiques, parler de réformer des organes comme le Conseil de sécurité de l’ONU ou le Fonds monétaire international ne fait que détourner l’attention de la tâche plus importante de « découvrir à quoi devrait ressembler un nouvel ordre ». Doit-elle, par exemple, s’appuyer davantage sur des formations ad hoc, comme celles qui se sont multipliées ces dernières années ?

La réponse à cette question est clairement non. Après tout, ces formations n’ont jusqu’à présent pas réussi à produire quoi que ce soit de proche du type de coopération multilatérale dont le monde a besoin.

Certes, les cadres de gouvernance traditionnels ont en effet échoué. Par exemple, comme Mark Leonard du Conseil européen des relations étrangères l’a récemment observé, les conférences des Nations Unies sur le changement climatique n’ont « pas réussi à produire un modèle de gouvernance mondiale qui puisse apprivoiser la politique du pouvoir, sans parler de forger un sentiment de destin partagé entre les pays ». La COP26 qui vient de s’achever à Glasgow a conforté davantage cette conclusion.

Mais alors que les institutions internationales d’après-guerre sont loin d’être parfaites, leur bilan collectif suggère qu’elles restent le meilleur espoir au monde pour faire face aux défis complexes à venir. Comme l’a récemment souligné Joseph S. Nye de l’Université Harvard, les institutions établies enracinent des « modèles de comportement précieux », car elles sous-tendent un « régime de règles, de normes, de réseaux et d’attentes qui créent des rôles sociaux, qui impliquent des obligations morales ».

Bien entendu, la simple existence d’institutions ne suffit pas à apporter des solutions aux problèmes du monde. Comme Nye l’a dit, ils doivent être utilisés de manière à « lier les autres pour soutenir les biens publics mondiaux » qui font avancer les intérêts communs à long terme.

Ce n’est pas ce que l’UE a fait la semaine dernière, lorsque le débat sur la taxonomie des investissements verts s’est transformé en un échange acerbe entre les poids lourds des énergies renouvelables du bloc et ceux qui considèrent le gaz et le nucléaire comme partie intégrante de toute transition verte. Ce débat va certainement ébranler la réputation laborieuse de l’UE en tant que porte-drapeau mondial de la durabilité.

Si une telle division existe au sein de l’UE, il est difficile d’imaginer comment un consensus peut être atteint au sein des organisations mondiales, en particulier à une époque d’intensification de la concurrence des grandes puissances. En effet, aujourd’hui, les institutions internationales deviennent le théâtre — et souvent les dommages collatéraux — de l’affrontement géopolitique.

Ces dernières années, la Chine a pris des mesures pour étendre son influence au sein des institutions multilatérales. Il dirige désormais quatre des 15 agences des Nations Unies – un gain qui a contribué à le protéger de l’examen international.

Le scandale « Doing Business » de 2020 à la Banque mondiale, par exemple, pourrait causer des dommages durables à un système international déjà assiégé. Au-delà de l’érosion de la confiance dans la Banque mondiale et le FMI, la débâcle a mis en évidence comment les tensions bilatérales peuvent façonner – et fausser – les activités des institutions multilatérales.

Si la pandémie de Covid-19 a mis en lumière les lacunes des institutions internationales, elle a également montré, une fois de plus, que les plus grands défis d’aujourd’hui sont de nature mondiale. Dans ce contexte, défendre les institutions multilatérales n’est guère une démonstration de « nostalgie ». C’est plutôt un acte de réalisme. Peu de gens profiteraient de l’effritement de l’ordre existant. La question est de savoir si la confiance du public peut être restaurée avant qu’il ne soit trop tard.

Ana Palacio, ancienne ministre des Affaires étrangères d’Espagne et ancienne vice-présidente principale et avocate générale du Groupe de la Banque mondiale, est conférencière invitée à l’Université de Georgetown.