Les règles budgétaires de l’UE nécessitent plus que des ajustements techniques

Dans la psychanalyse freudienne, le comportement névrotique est la manifestation de sentiments refoulés. Dans l’obsession de l’UE pour les règles codifiées, c’est la politique qui est réprimée. C’est pourquoi le débat nouvellement relancé sur les règles budgétaires du bloc va être difficile.

Le cadre fiscal actuel ne satisfait personne. Les pays déficitaires trouvent sa discipline trop contraignante pour favoriser une croissance économique qui améliorerait les finances publiques. Les pays excédentaires constatent une dette élevée chez leurs voisins en difficulté et concluent qu’elle n’a pas été suffisamment contraignante. Les règles sont trop complexes pour être communiquées aux électeurs, ce qui nuit à leur acceptabilité démocratique.

La chose la moins négative que quiconque ait eu à dire – en particulier le ministre allemand des Finances et probablement le prochain chancelier, Olaf Scholz – est que les règles n’ont pas empêché les gouvernements de sauver leurs économies du désastre pendant les blocages de Covid. Cela pourrait être une définition du dictionnaire de damner avec de légers éloges.

Des changements importants se font donc attendre, mais peu d’entre eux ont beaucoup d’espoir d’un consensus sur la forme qu’ils devraient prendre. D’où la tentation de bricoler sur les bords. Le problème, cependant, est que les circonstances économiques ont changé d’au moins deux manières conséquentes.

Premièrement, la réponse (correcte) à la pandémie a fait bondir les ratios dette publique/produit intérieur brut. Deuxièmement, les priorités de l’UE nécessitent une augmentation drastique des investissements afin de passer à des économies qui ont des émissions nettes de carbone zéro, sont entièrement numérisées et restituent une large opportunité de prospérité.

Le cadre actuel ne reflète pas ces changements. Selon les règles actuelles, les gouvernements dont le ratio dette/PIB est supérieur à 60 % sont censés réduire l’excédent d’un vingtième par an. Cette vitesse de consolidation est une recette pour un lourd frein à la croissance, ce qui irait très probablement à l’encontre de son propre objectif.

L’ampleur des investissements publics supplémentaires nécessaires est incompatible avec l’interdiction des déficits excessifs, à moins qu’ils ne soient financés par de fortes réductions des dépenses ou des hausses d’impôts ailleurs. Celles-ci, elles aussi, nuiraient à la croissance et éroderaient le soutien politique à la transition verte et numérique.

En l’absence de réforme, nous ne reviendrons donc pas à une situation où les règles sont au moins quelque peu contraignantes. Les pays les plus endettés ne réduiront pas leur dette au rythme prescrit. Les gouvernements emprunteront pour investir afin de ne pas prendre de retard dans la transition économique, au diable les limites de déficit. Les règles budgétaires deviendront un point d’équilibre dans le calcul politique.

De telles observations sont largement communes. En conséquence, un certain nombre de bonnes propositions techniques ont été émises, y compris par des institutions dont le souci de la soutenabilité des finances publiques est inattaquable.

Le Conseil budgétaire européen recommande des trajectoires spécifiques à chaque pays pour la réduction de la dette, en tenant compte des points de départ difficiles de certains pays. Klaus Regling, directeur général du Mécanisme européen de stabilité, estime que le plafond de 60 % sur le ratio de la dette publique au PIB « n’est plus pertinent » et devrait être relevé. Le think-tank Bruegel propose une « règle d’or verte » par laquelle les dépenses d’investissement public pourraient être exemptées des contraintes budgétaires.

Ce seraient toutes des réformes utiles. Mais leur adoption ne dépend pas de leur utilité. Le défi majeur des règles budgétaires de l’UE est qu’elles substituent des solutions techniques aux solutions politiques.

Dans un bloc multinational avec plusieurs niveaux de souveraineté, il est tentant d’essayer d’éliminer complètement la politique. Mais c’est aussi futile. Comme les émotions refoulées de Freud, la politique refoulée ne disparaît pas, mais provoque un dysfonctionnement ailleurs – y compris dans la capacité des règles à faire leur travail à la satisfaction de tous.

L’obstacle à une bonne gouvernance budgétaire dans l’UE n’est pas de mauvaises règles mais une mauvaise politique. En particulier, l’absence d’appropriation politique partagée de la politique économique dans les États membres — malgré l’obligation conventionnelle de « considérer leurs politiques économiques comme une question d’intérêt commun » — engendre une méfiance mutuelle. Les pays fiscalement plus faibles se méfient des motivations des plus forts, qui à leur tour se méfient de la capacité des plus faibles à gérer leur économie.

Cependant, la politique des nouveaux fonds de relance post-pandémie contient des signes d’espoir. Mis à part la Hongrie et la Pologne, ils n’ont pas déclenché les vieux soupçons entre les économies les plus faibles et les plus fortes. Bien au contraire. Ce n’est qu’un début, mais si ce processus est considéré comme un succès, cela prouvera que le nord et le sud de l’Europe peuvent se faire confiance pour poursuivre des objectifs économiques communs. Cela fera plus de différence pour la gouvernance fiscale que n’importe quel changement technique.

martin.sandbu@ft.com