Le contrôle des finances publiques par l’OBR est plus crucial que jamais

L’auteur est président du UK Office for Budget Responsibility

Lorsque je suis devenu le premier président permanent du Bureau de la responsabilité budgétaire en octobre 2010, j’ai soutenu que deux principes devraient guider nos travaux: rendre les finances publiques plus transparentes et mettre en évidence l’incertitude qui entoure toujours les perspectives. Alors que je démissionne, 10 ans plus tard, l’impact du Brexit et du coronavirus rend ces principes encore plus importants, mais plus difficiles à réaliser.

L’OBR a été créé pour fournir au public et au parlement une image complète et cohérente en interne de l’état actuel et des perspectives des finances publiques, reflétant toutes les décisions politiques prises au moment de la publication de chaque prévision. Cela n’a pas été possible depuis un certain temps et nous devons y revenir – espérons-le d’ici novembre, quand l’OBR aura été invité à publier ses prochaines prévisions.

La proposition originale de George Osborne de créer l’OBR était en partie une réforme fondée sur des principes et en partie un positionnement politique, tout comme la décision antérieure du Labour d’accorder l’indépendance à la Banque d’Angleterre. Le plan a donné au Parti conservateur un bâton avec lequel battre le gouvernement travailliste d’alors pour ses prévisions trop optimistes et pour manipuler ses règles budgétaires, tout en garantissant de manière crédible qu’il ne pourrait pas faire de même.

Heureusement, lorsque la coalition conservateur-démocrate libéral a adopté l’idée après les élections de 2010, les travaillistes l’ont également soutenue. Aujourd’hui, le Royaume-Uni est l’un des quelque 40 pays à avoir des institutions budgétaires officielles mais indépendantes (IFI) qui examinent les prévisions du gouvernement, évaluent la viabilité à long terme, surveillent les règles budgétaires et établissent les coûts des propositions de politique.

Mais l’OBR britannique est inhabituel à deux égards. Premièrement, nous produisons les prévisions officielles qui sous-tendent le budget et les déclarations du printemps / automne (plutôt que de remettre en question le gouvernement). Deuxièmement, nous ne faisons aucune recommandation politique, et encore moins de décisions.

C’est comme ça que ça devrait être. Les mesures fiscales et de dépenses sont à juste titre du ressort des politiciens élus, et le gouvernement reste libre de publier ses propres prévisions s’il le souhaite. Mais l’OBR a clairement une influence sur la politique et cela exige que nous soyons ouverts et responsables en contrepartie de notre indépendance. D’où, par exemple, des revues externes régulières de nos performances, la dernière étant publiée par l’OCDE le mois dernier.

Le FMI et l’UE recommandent ou exigent désormais systématiquement les IFI là où elles n’existent pas déjà. Cela a été une bénédiction mitigée, car certains créés en réponse à des pressions extérieures ont été considérés comme des agents d’austérité ou par nature conservateurs sur le plan budgétaire. Mais dans la pratique, la plupart ne se sont pas comportés de cette façon. Le conseil budgétaire suédois a publiquement favorisé une relance plus forte que son gouvernement après la crise financière, tandis que son homologue irlandais a déclaré qu’il ne voyait pas la nécessité d’une austérité aussi sévère que les années 2010.

Que ce soit par chance ou par jugement, l’exactitude des prévisions semble s’être améliorée sous l’influence des IFI, bien que personne n’ait bien sûr prévu la récession actuelle. Mais les prévisions budgétaires ne sont pas une compétition directe. Le but n’est pas de montrer des prouesses prédictives, mais de favoriser la transparence et la responsabilité, et de mettre en évidence l’éventail des résultats possibles.

Pour l’OBR, cela signifie: une analyse ascendante hautement désagrégée des dépenses, des recettes et des mouvements de bilan; examen médico-légal des décisions politiques; des explications claires des changements prévus; une recherche attentive des sifflements de présentation; et des moyens imaginatifs pour illustrer les risques et l’incertitude autour de toute vue centrale.

Fournir une prévision qui correspond à ce projet de loi nécessite un préavis adéquat et un calendrier solide pour l’échange d’informations entre l’OBR et les organismes gouvernementaux sur lesquels il s’appuie pour les décisions politiques et les contributions. Malgré sa nouveauté et sa complexité, cela a été relativement simple dans les premières années de l’OBR, en partie parce que la nécessité d’obtenir un accord au sein de la coalition imposait une discipline supplémentaire.

La coordination des processus de prévision et de politique a été beaucoup plus difficile au cours des deux dernières années – grâce, d’abord, aux rebondissements des négociations sur le Brexit et, ensuite, à la réponse politique continue au virus. Il est tout à fait compréhensible que des interventions extrêmement coûteuses ont été annoncées à bref délai et sans le contrôle qu’elles recevraient normalement (ou même avec une étiquette de prix attachée, comme dans le cas de l’offre d’emploi du mois dernier). En conséquence, nous avons dû fournir un commentaire courant et réduire les autres publications et le travail nécessaire pour maintenir notre capacité d’analyse.

Il est essentiel que la pratique actuelle ne devienne pas la norme à long terme. Lorsque le prévisionniste et le décideur politique se rattrapent constamment, le public est à court de choses et la crédibilité des prévisions et des politiques en souffre.

Un contrôle indépendant et des rapports transparents sur les finances publiques ne sont qu’une partie d’une architecture institutionnelle plus large soutenant une bonne gestion gouvernementale et économique, aux côtés d’une fonction publique non partisane, d’une banque centrale indépendante, de régulateurs solides, d’auditeurs de confiance et d’un cadre juridique respecté. De temps à autre, les gouvernements peuvent trouver cela gênant ou frustrant. Mais le coût à long terme de la fragilisation ou de la mise à l’écart de ces institutions serait considérable et très difficile à inverser.