L’aéroport de Berlin montre au nouveau gouvernement allemand comment ne pas financer la croissance

L’automne dernier, dans les premiers mois de la pandémie de Covid, le nouvel aéroport éclair de Berlin Brandebourg a ouvert ses portes — avec 10 ans de retard et pour un coût global d’au moins 7 milliards d’euros, soit deux fois et demie le budget initial.

Largement considéré comme un embarras national, le projet d’aéroport géré par l’État sur 30 ans n’est pas un cas isolé dans le bilan des infrastructures de transport de l’Allemagne. La construction de la nouvelle gare de Stuttgart, qui fait désormais l’objet d’allégations de fraude, a coûté 8,2 milliards d’euros, contre 2,5 milliards d’euros initialement.

Pour le FDP, le membre « orange » du nouveau gouvernement allemand de coalition des feux de circulation, de tels exemples mettent en évidence les lacunes de confier des projets d’infrastructure à grande échelle aux gestionnaires et aux budgets du secteur public.

Alors que l’administration s’apprête à prendre ses fonctions cette semaine, l’accord de coalition de 176 pages qui la sous-tend porte clairement l’influence du FDP, notamment dans le volet « investissements d’avenir et financement durable ».

Tempérant les instincts dépensiers du SPD dominant et des Verts, on insiste pour que le « frein à l’endettement » du pays, qui limite le déficit structurel de l’Allemagne, soit maintenu, alors même que la coalition promet « une décennie d’investissements ». Le plan comprend des « dépenses supplémentaires sans précédent » grâce en partie à un engagement à « activer davantage de capitaux privés pour des projets de transformation ».

Les opérateurs d’infrastructure spécialisés, les assureurs riches en liquidités du pays et les marchés des capitaux, redynamisés par une Union des marchés des capitaux à l’échelle de l’UE, seront tous des fournisseurs essentiels de ce capital privé, selon de hauts fonctionnaires.

Un paragraphe clé, inséré sur l’insistance du FDP, préconise l’expansion des partenariats public-privé, un élément clé du renouvellement des infrastructures britanniques depuis les années 1990 – bien que moins récemment. Les données du National Audit Office britannique montrent que les volumes ont culminé en 2007 à 8,6 milliards de livres sterling, lorsque plus de 60 accords ont été conclus, tombant pratiquement à zéro ces dernières années.

L’enthousiasme allemand pour les PPP a montré un schéma de déclin similaire, bien que les chiffres soient beaucoup plus faibles – au pic de 2007, 38 transactions d’une valeur combinée de 1,5 milliard d’euros ont été conclues, selon Partnerschaft Deutschland, un groupe consultatif. En 2019, dernière année pour laquelle des données sont disponibles, seules trois transactions ont été conclues, pour une valeur de seulement 66 millions d’euros.

Ces modèles reflètent un verdict mitigé sur l’efficacité des PPP. Le UK NAO a critiqué l’optimisation des ressources obtenue sur un éventail de projets depuis les années 1990. Les défenseurs allemands, tels que la fédération des employeurs BDI, soulignent les avantages : un réseau d’autoroutes de premier plan et rapidement mis à niveau n’aurait pas été possible sans un partenariat avec le secteur privé. Le prix payé – par les conducteurs via les routes à péage – divise l’opinion populaire.

Le nouvel accord de coalition indique clairement que l’argent du secteur privé devrait être utilisé pour soutenir une grande variété de priorités d’investissement – protection de l’environnement, numérisation, éducation, recherche et infrastructures.

La tension, par conception, se situe entre un gouvernement qui veut minimiser les coûts et un secteur privé qui souhaite maximiser les rendements. Cela n’est pas reconnu dans l’accord de coalition, bien que certains chiffres de la nouvelle administration soient clairement sceptiques quant à l’argent du secteur privé, en particulier compte tenu des taux d’intérêt ultra-bas sur la dette du gouvernement allemand. « Quand nous pouvons lever des fonds à zéro, pourquoi devrions-nous payer de l’argent au secteur privé ? » demande un.

Le point de vue des fonctionnaires sur l’argent privé comme un financement par emprunt relativement coûteux est erroné, déclare un haut responsable de l’assurance : d’une part, l’argent du secteur privé devrait apporter une expertise opérationnelle ; d’autre part, les liquidités sont mieux utilisées non pas sous forme de dette, mais sous forme de capitaux propres, protégés par un tampon de première perte soutenu par l’État, pour aider à contrôler le type de dépassement de coûts qui a fait exploser le budget de l’aéroport de Berlin.

Avec ou sans PPP, le nouveau gouvernement a d’autres stratégies pour échapper aux contraintes du frein à l’endettement. KFW, la banque de développement existante, par exemple, devrait être recapitalisée – un processus qui ne devrait pas alourdir la dette publique. La banque pourrait alors aider à financer de grands projets de transformation. L’accord suggère une approche similaire pour surcharger les moyens de financement de la Deutsche Bahn et de l’agence immobilière d’État Bima.

Alors qu’Olaf Scholz, le nouveau chancelier du SPD, cherche le bon équilibre à trouver avec son nouveau ministre des Finances du FDP, Christian Lindner, ils devraient peut-être regarder vers le ciel. Même à l’époque de Covid, suffisamment d’avions survolent l’aéroport de Brandebourg pour rappeler régulièrement comment ne pas le faire.

patrick.jenkins@ft.com