L’après-Covid nécessite une restructuration de la dette souveraine
Le Covid-19 a nui aux finances publiques partout. De nombreuses économies émergentes, cependant, étaient lourdement endettées au départ. Contraints de dépenser pour lutter contre la pandémie, alors que les recettes fiscales s’effondraient, ils ont rapidement accumulé des dettes insoutenables. Maintenant, la facture arrive à échéance, avec des crises de la dette souveraine naissantes au Sri Lanka, en Zambie et dans plusieurs autres économies. La gestion de ces défaillances imminentes mettra à l’épreuve le Fonds monétaire international, de nouveaux créanciers tels que la Chine et toute l’architecture branlante de la restructuration de la dette souveraine.
Le Sri Lanka illustre le défi. Après avoir réduit les impôts en 2019 et subi l’évaporation des revenus touristiques, sa dette publique s’élève désormais à 110% du produit intérieur brut – avec 7 milliards de dollars de dettes et de paiements d’intérêts dus cette année. Elle a un gros déficit budgétaire et les marchés financiers ne prêteront plus. Il s’agit d’une crise de solvabilité, pas seulement de liquidité, et il n’y a aucun moyen de s’en sortir. Un programme d’ajustement du FMI, accompagné d’une restructuration de la dette, est la solution sensée. Plus tôt le gouvernement sri-lankais acceptera l’inévitable, moins ce sera douloureux.
C’est pour gérer de telles situations que le FMI existe. Après une décennie marquée par ses programmes troublés pour la Grèce et l’Argentine, le gardien du système financier international basé à Washington doit montrer qu’il est toujours l’escale naturelle pour des pays comme le Sri Lanka et la Zambie, qu’il exigera les réformes nécessaires pour remettre leurs économies sur les rails, et qu’elle ne prêtera pas sans une restructuration suffisante pour rendre viables les dettes restantes.
La Zambie a déjà accepté en principe un programme avec le FMI, et a été récompensée par un rebond de la monnaie et une baisse de l’inflation. Pour retirer les prêts, cependant, il doit faire des progrès dans la restructuration de sa dette extérieure de 15 milliards de dollars. Cela dépendra au moins en partie de la Chine, qui est devenue au cours des deux dernières décennies un important créancier des économies émergentes, via une multiplicité de banques d’État. Pékin rejette toute suggestion selon laquelle ses prêts créeraient un « piège de la dette » pour les économies émergentes. Sa volonté d’accepter une décote en Zambie et au Sri Lanka, où la Chine est également un créancier important, permettra de vérifier si cela est vrai.
Plus largement, l’enjeu de toute restructuration de dette souveraine est de coordonner l’ensemble des créanciers. Contrairement au passé, où la plupart étaient des pays regroupés dans le Club de Paris, ou quelques grandes banques internationales formant le Club de Londres, il existe désormais une pléthore de prêteurs privés et officiels. Comme le note la Banque mondiale dans son nouveau Rapport sur le développement dans le monde, le pays moyen qui cherche à se restructurer compte désormais plus de 20 créanciers distincts, sans compter les détenteurs d’obligations. Il peut s’agir de prêteurs non traditionnels, tels que des maisons de commerce qui ont payé à l’avance des années de livraisons de produits.
Ce qu’il faut, c’est un équivalent moderne du Club de Paris et du Club de Londres : un cadre où tous les créanciers peuvent se réunir et partager la douleur. Sous une forme provisoire, cela existe. Il existe un cadre du G20 sur la restructuration de la dette parallèle au Club de Paris pour les créanciers officiels, tandis que les clauses dites d’action collective permettent, en théorie, aux détenteurs d’obligations privées de se coordonner.
Mais ces institutions émergentes ne suffisent pas encore à leur lourde tâche. Une priorité absolue devrait donc être la résolution de tout différend restant entre la Chine et le Club de Paris via le G20. Le surendettement souverain peut peser sur la croissance pendant des années, voire des décennies. La seule façon d’y mettre fin est que tous les créanciers acceptent un traitement comparable. Alors que les conséquences de Covid-19 mettent les pays en défaut, ils doivent trouver des moyens de faire exactement cela.